20 vanliga frågor

Det är vanligt att tjänstemän gör en allt för snäv tolkning av vad som är allmän handling. Följden blir då att de nekar att lämna ut på felaktiga grunder.

För att kunna vara offentlig måste en handling först vara allmän. Handlingen är allmän om den är antingen inkommen till, utskickad från eller upprättad hos en myndighet och, i det senare fallet, tillhör att avslutat ärende. Allmänna handlingar ska lämnas ut om de inte innehåller uppgifter som omfattas av sekretess.

Handlingar som inte är allmänna får, men måste inte, lämnas ut. ”Arbetsmaterial” är ett begrepp som ibland ges en allt för vid tolkning. Arbetsmaterial är handlingar som producerats hos en myndighet och som tillhör ett pågående ärende. Ett vanligt fel är att tjänstemannen tror att alla handlingar som ingår i ett pågående ärende utgör arbetsmaterial. Men det är fel. En handling i ett pågående ärende som skickats ut från myndigheten eller inkommit dit blir allmän. Att ärendet inte är avslutats har då ingen betydelse. Ett avvikelse från detta är det så kallade delningsundantaget. Det innebär att myndigheten kan skicka ett utkast till handling för att på synpunkter från någon utomstående. Handlingen blir då inte allmän vare sig hos den avsändande myndigheten eller hos mottagaren. Men däremot blir svaret från mottagaren allmän handling. Se RÅ 1999 ref 36. 

En bra sak att känna till är att vissa myndigheter är uppdelade i flera sådana. Det gäller för kommuner och regioner. Här är de olika facknämnderna och deras förvaltningar vanligtvis egna myndigheter. Handlingar som utväxlas mellan dessa blir allmänna. Det framgår exempelvis av målet 94-14 (Kammarrätten i Göteborg). 

När ett ärende avslutats, ofta genom ett beslut, blir handlingar som utgjort arbetsmaterial ofta allmänna. En minnesanteckning blir normalt sett inte allmän om den inte arkiveras efter beslut i ärendet. En myndighetsföreträdares kalender är inte allmän handling. När det gäller mejl och sms avgör innehållet och mellan vilka personer mejlet utväxlats. (Se avsnittet om mejl). I domen 195-09 Sundsvall slås fast att sms är allmän handling.

En logglista över inkomna och avsända mejl är allmän handling. Det framgår av målet 6569-16 (Högsta förvaltningsrätten). Det förekommer att politiker och tjänstemän tar emot och skickar handlingar genom sina privata e-postadresser i hopp om att undvika insyn. Adressen är dock inte avgörande. Innehåll i handlingar och i vilken egenskap en kommunföreträdaren har när hen skickar/tar emot dem avgör. Om handlingen rör tjänsten är den att anse som inkommen/utskickad även om den skickats till eller från en privat e-postadress. Det framgår av JO:s uttalande 9123-21. 

Pappershandlingar som tas emot av myndighetens företrädare blir allmänna när detta sker oavsett om det är i myndighetens lokaler eller någon annanstans. En handling kan vara ett dokument. Men även ljud- och bildupptagningar, kartor, foton m m. Av målet 3408-2002 (Kammarrätten i Göteborg) framgår att en modell av planerad bebyggelse är en handling. Ljud- och bildupptagningar ska finnas tillgängliga hos en myndighet. Men de är inte skyldiga att redigera inspelningar eller att lämna ut som fil. En lösning är att komma till myndighetens lokaler och själv spela in när ljud och bilder spelas upp.

Begreppet ”potentiell handling” gäller datalagrad information som en myndighet i sin ordinarie verksamhet kan sammanställa och skriva ut. Potentiella handlingar är allmänna. Ett exempel är en myndighets redovisningssystem där man kan göra önskade uttag av uppgifter om kostnader och intäkter för hela eller delar av verksamheten under utvalda perioder. En förutsättning för att vara allmän handling är att uttaget kan göras med ”rutinbetonade åtgärder”. Det kan exempelvis handla om att myndigheten måste sammanställa information genom olika sökningar i flera olika system eller program. Ett riktvärde i sådana här sammanhang brukar vara att tidsåtgång längre än fyra timmar innebär att arbetet ligger utanför begreppet ”rutinbetonade åtgärder”. Det är alltså både tidsåtgången och hur myndigheten system är uppbyggda som styr. Vad som är ”rutinbetonade åtgärder” eller inte samt hur lätt/svårt det egentligen är att ta fram information är så klart svårt att bedöma för en utomstående. Erfarenheten är att domstolarna litar på myndigheternas påståenden. Beviskravet på motsatsen därmed hamnar på den som begärt ut en handling, vilket så klart inte är lätt att uppfylla. Handlingar som utväxlats med eller finns hos konsulter kan vara både allmänna och inte allmänna. Se vidare om detta i avsnittet om konsulter.

Är beslutet att avslå en begäran grundat på svag eller stark sekretess? Myndigheter hänvisar ofta till lagparagrafer med svag sekretess. Men svag sekretess innebär att offentlighet är huvudregel och sekretess undantag. För att kunna hävda sekretess måste myndigheten i sådana fall visa att det är troligt att skada eller men kan uppstå. Den som vill ta del av en handling ska så klart trycka på att offentlighet är huvudregel och att risken för skada/men är liten eller obefintlig. Tre olika så kallade skaderekvisit avgör graden av sekretess. Värt att veta i sammanhanget är att “skada” avser ekonomisk skada, medan “men” handlar om annan typ av skada.

• Svag sekretess eller “rakt skaderekvisit” innebär att offentlighet är huvudregel och sekretess undantag. Man känner igen det på formuleringen att uppgifter skyddas av sekretess om “det kan antas” att den enskilde lider viss skada eller visst men om uppgiften utlämnas. Formuleringen återkommer i de paragrafer i Lagen om offentlighet och sekretess, OSL,som stadgar svag sekretess.
• Stark sekretess eller “omvänt skaderekvisit” betyder att huvudregeln är sekretess. I praktiken innebär det att sådana uppgifter mycket sällan lämnas ut. “Om det inte står klart att uppgiften kan röjas” utan att någon lider skada eller men, är den återkommande formuleringen i paragraferna med stark sekretess.
• I vissa paragrafer finns ingendera av ovanstående formuleringar. Då gäller absolut sekretess, den starkaste graden. Uppgifterna i handlingen är då alltid sekretessbelagda.

Ett av de vanligaste problemen som hanteras av Offentlighetsjouren, OJ, är otillräckliga och bristfälliga motiveringar av beslut. Ibland handlar det om okunskap. Vid andra tillfällen om myndigheter som nekar utlämnande för att de av någon anledning inte vill eller tycker att det är lämpligt. En sådan allmänt hållen inställning räcker inte.

Myndigheten är skyldig att fatta ett formellt beslut som grundas på minst en av bestämmelserna i Tryckfrihetsförordningen eller Lagen om offentlighet och sekretess, OSL. Detta framgår bland annat av OSL 6 kap 3 och 7 § samt av Förvaltningslagen 31-33 §. Om myndigheten nekar lönar det sig ofta att säga att man vill ha saken prövad i kammarrätten och kräva ett skriftligt beslut som ska innehålla hänvisning till den/de lagparagrafer beslutet grundar sig på. En vanlig reaktion är då att handläggaren efter en stund återkommer och lämnar ut de begärda handlingarna.

En begäran om allmän handling ska hanteras skyndsamt, enligt praxis direkt eller med någon dags fördröjning. Skyndsamhetskravet gäller på samma sätt även när en myndighet avslår. Det framgår av JO:s uttalande 3688:2020. Av målet B28-14 (Hovrätten i Skåne och Blekinge) framgår att en politiker dömdes till höga dagsböter efter att han både låtit bli att lämna ut handlingar och struntat i att fatta ett avslagsbeslut.

När myndigheten säger nej – så överklagar du

Först av allt. Varje begäran om allmänna handlingar är unik och måste prövas utifrån sitt sammanhang. Därför går det inte att ställa upp några fasta mallar för hur man skriver ett överklagande.

Nedanstående utgår några punkter kring vad man kan tänka på allmänt om man funderar på att överklaga. Men det bästa tipset: Be Offentlighetsjouren om hjälp. Om det finns möjlighet till framgång hjälper vi till att skriva färdiga överklaganden som kan lämnas vidare till kammarrätten för prövning.

• Kräv skriftligt beslut. Ett besked om hemlighållande av handlingar ska innehålla motivering och hänvisning till den/de paragrafer beslutet grundar sig på. Här brister myndigheter ofta genom luddiga sekretessbesked utan motivering. Begär formellt skriftligt avslagsbeslut. I många fall backar då myndigheten och lämnar ut.
• Bygg ditt överklagande på juridiska argument – paragrafer och praxis. Domstolarna tar mindre hänsyn till tal om demokrati och allmänhetens rätt till insyn.
• Hänvisa till tidigare kammarrättsdomar och JO-uttalanden i likande fall. Offentlighetsjouren kan hjälpa till med sådana.
• Stark eller svag sekretess? Tryckfrihetsförordningen stadgar rätten att ta del av handlingar. Offentlighets- och sekretesslagen, OSL, listar undantagen. Paragraferna i OSL är uppdelade i tre kategorier med olika grad av sekretess. Den vanligaste kategorin är den med svag sekretess där offentlighet är huvudregel och sekretess utgör undantag. Svag sekretess är ett användbart argument vid ett övertagande. Om hur de olika kategorierna känns igen kan man läsa om i avsnittet ovan om detta.
• Delvis utlämning. Om vissa uppgifter i en handling omfattas av sekretess ska handlingen i övriga delar lämnas ut. Det framgår av Tryckfrihetsförordningen 2 kap 15 §. Ofta räcker det med att namn och andra identifierbara uppgifter stryks.
• Märk ord. Sekretess till skydd för enskildas personliga och ekonomisk förhållanden återkommer i flera paragrafer som exempelvis polis, socialtjänst och sjukvård brukar hänvisa till. Tänk på att begreppet ”enskild” avser patienter, anhöriga, klienter, vittnen, misstänkta och andra utomstående. Aldrig myndighetens personal. Uppgifter om enskildas och ekonomiska förhållanden ska röra just sådana. Exempelvis förhållanden och brister i myndighetens egen verksamhet är inte ”enskilds personliga och ekonomiska förhållanden”, och kan inte hemlighållas med stöd av detta.
• Tänk på att sekretessen är tidsbegränsad. Ofta i decennier. Men i exempelvis OSL 31 kap 16 §, som myndigheter ofta hänvisar till när det gäller affärssekretess, är sekretesstiden bara två respektive fem år beroende på vilken myndighet det handlar om.
• Förnuftsmässiga argument. Kanske säger myndigheten nej med motiveringen att utlämnade av vissa uppgifter kan hota samhällets beredskap eller dess verksamhet (tex polisen, försvaret mfl). Kolla om myndigheten publicerat liknande uppgifter i andra sammanhang. Exempelvis nekade polisen att lämna ut uppgifter om bemanning i olika lokalpolisområden samtidigt som sådana uppgifter regelmässigt publicerades i de egna rekryteringsannonserna.

Frågor kring affärssekretess är vanligt återkommande hos Offentlighetsjouren. Affärssekretess avser att skydda uppgifter om personers, företags och andra organisationers ekonomi och verksamhetsförhållanden. Tanken är bland annat att konkurrenter och andra inte ska kunna få insyn och dra nytta av detta. Det finns också bestämmelser som skyddar myndigheters affärsintressen.

Affärssekretessen regleras i ett flertal paragrafer i Offentlighets- och sekretesslagen. De flesta har raka skaderekvisit eller svag sekretess, vilket innebär att sekretess ska tillämpas som undantag. Några paragrafer har stark eller absolut sekretess. (Se avsnittet om stark och svag sekretess). Trots att offentlighet sägs vara huvudregel i många fall behövs inte särkilt mycket för att motivera ett undantag. Domstolarna litar på företag och myndigheter som påstår att affärsintressen kan skadas. Dessutom finns en juridisk praxis som går i samma linje. Därför ställer det en hel del krav på den som överklagar ett beslut om affärssekretess att kunna argumentera för sin sak.

Ett sätt kan vara att kolla om myndigheten eller företaget själv i något sammanhang offentliggjort likande information som den man nu vill hemlighålla. Ibland hittar man sådana exempel i årsredovisningar, verksamhetsberättelser, tidningsartiklar eller bara genom en enkel googling. I överklagandet framhåller man sedan att liknande information som man tidigare spridit öppet inte kan hemlighållas i det aktuella fallet.

Upphandlingar

Upphandlingar regleras vanligtvis av  OSL 31 kap 16 §, som är en paragraf med svag sekretess. Myndigheten förväntas då redogöra för den/de ”särskilda anledningar” som finnas för sekretess. Observera att tidsgränsen i paragrafen för avtal är relativt kort. Två eller fem år beroende på vilken verksamhet det rör sig om. Avtal som passerat gränsen ska lämnas ut.

Under en pågående upphandling gäller absolut sekretess tills beslut är fattat. Därefter kan man normalt sett ta del av anbud och avtal. Dock inte alltid i detalj. Uppgifter om styck- och timpriser, arbets- och produktionsmetoder, utrustning och dess egenskaper och namn på anställda med expertkunskap är exempel på information som kan hemlighållas.

När man överklagar hamnar ansvaret alltså ofta på den som begärt ut en handling att visa att företaget inte lider skada vid ett utlämnade. Det är naturligtvis inte så lätt. Men vissa möjligheter finns. Vid upphandlingar har företag i bland möjlighet att begära sekretess för vissa uppgifter på förhand. Alla gör dock inte detta. Om så är fallet är det att argument som bör framhållas i överklagandet. Är de uppgifter som hemlighålls verkligen sådana som rör företagets affärs- och driftsförhållanden, eller handlar det om annan information? Har företaget verkligen ”trätt i affärsförbindelse med myndigheten”, som som det förutsätts i paragrafen. Det är inte alltid säkert och något man kan invända mot. Är verksamheten verkligen affärsdrivande? Det kan ibland ifrågasättas om det gäller föreningar, stiftelser, myndigheter etc.

Skattefrågor

Uppgift om taxerad inkomst är offentligt. Men i övrigt omfattas det mesta av absolut sekretess hos Skatteverket. Det betyder att uppgifter aldrig får lämnas ut. En möjlighet till insyn är skattebeslut. Själva beslutet är offentligt. Om det sedan överklagas till förvaltningsrätten blir detta och ytterligare information offentlig hos domstolen.

Missförhållanden

Missförhållanden hos företag som exempelvis uppdagas vid myndighetstillsyn hemlighålls ofta. Det kan dock ifrågasättas om missförhållanden är sådana affärs- och driftsförhållanden som normalt ingår i ett företags verksamhet. Det finns kammarrättsdomar som pekar åt båda hållen. De flesta tycks gå ut på att även missförhållanden anses vara affärs- och driftsförhållanden som ska sekretesskyddas, Domen 3448-16 (Kammarrätten i Stockholm) pekar dock åt motsatt håll. De rör tillsyn av friskolor och slutsatsen är att påpekade brister inte självklart kan ses som affärshemligheter. Samma resonemang borde kunna föras även när det gäller andra typer av verksamheter.

Ett ovanligt undantag finns också i OSL 30 kap 27 § för kommunal tillsyn inom miljö, hälsa och livsmedel. Enligt paragrafen får sekretessen stå tillbaka för intresset för allmänhetens  ”kännedom om förhållande som rör människors hälsa, miljön eller redligheten i handeln eller ett liknande allmänintresse har sådan vikt att uppgiften bör lämnas ut.”

Bristfälliga motiveringar

När en myndighet avslår är motiveringen ofta bristfällig, särskilt när man hänvisar till paragrafer med svag sekretess. Här krävs att myndigheten motiverar varför det finns anledning att anta att någon kan lida skada vid ett utlämnande. Men ofta nöjer man sig med bara hänvisa till paragrafen eller upprepa dess innehåll. Detta bör man ifrågasätta vid ett överklagande och yrka på att handlingarna ska lämnas ut eftersom myndigheten inte kunnat visa på något som talar för skada.

Skydd för myndigheters ekonomiska intressen

Myndigheters ekonomiska intressen skyddas i många fall av OSL 19 kap 1 § som är en paragraf med svag sekretess. Men ofta landar det ändå i att domstolen accepterar sekretess. Exempel på uppgifter som hemlighållits är hyresnivåer och prisuppgifter avtal. I kommunala bolag händer det ibland att man försöker hemlighålla uppgifter om chefslöner trots att sådana enligt praxis ska vara offentliga. Se exempelvis målet 6510-13 (Kammarrätten i Stockholm)

Rättsliga tvister

Regleras av OSL 19 kap 9 § och handlar om att handlingar inte ska lämnas ut om innehållet kan försämra myndighetens möjlighet till framgång i en rättslig tvist. Paragrafen har svag sekretess, vilket alltså ställer krav på myndigheten att motivera varför det finns risk för skada. Ibland försöker man hemlighålla handlingar som motparten tagit del av. Detta bör så klart ifrågasättas vid ett överklagande. Hur kan skada uppstå om båda parter redan tagit del av handlingarna? Målet 4355-20 (Kammarrätten i Göteborg) ger stöd för ovanstående resonemang. På samma sätt kan man ifrågasätta om det verkligen finns en tvist. Kanske är det verkliga förhållandet bara ett vagt antagande att en sådan kanske någon gång kan uppstå.

Arbetsförmedling m m

Arbetsförmedling och liknande myndighetsverksamhet regleras till stor del av OSL 28 kap 11-12 §. Den förra paragrafen skyddar arbetslösas personliga förhållanden och den senare arbetsgivares ekonomi och affärsförhållanden. Fram till första december 2022. Hade båda paragraferna stark sekretess. Numera har sekretessen ändrats till svag. Under pandemin hemlighölls uppgifter om utbetalt permitteringsstöd till företag och arbetsgivare. Dessa uppgifter är numera offentliga. Det händer att myndigheter hävdar affärssekretess för anställdas löner. Dessa är dock offentliga. Se exempelvis 2035-18 (Kammarrätten i Göteborg) och 46-12 (Kammarrätten i Stockholm). I målet 658-19 (Kammarrätten i Sundsvall) beslöt rätten att uppgifter är offentliga om vilka föreningar som ett sponsrades av ett kommunalt bolag.

Myndigheter har ingen skyldighet att lämna ut handlingar per mejl. Det är visserligen inte förbjudet att göra det. Men myndigheten får själv avgöra vad som anses vara lämpligt och behöver inte motivera detta.

En vanlig anledning brukar dock vara en oro för att personuppgifter ska kunna sammanställas i databaser och spridas på ett olämpligt sätt. Ett sätt att komma förbi detta kan vara att prata med myndigheten och få den att göra undantag för dig som journalist och företrädare för ett välkänt och seriöst medieföretag. Myndigheter är däremot skyldiga att lämna ut på plats i sina egna lokaler eller per post. Det senare framgår av JO:s uttalande i ärendet 3046-2001.

Öppna data – en väg till digitalt utlämnande

Sedan 1 augusti 2022 har nya möjligheter öppnats genom införandet av Lag (2022:818) om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data (Öppna data). Reglerna skiljer sig en del från mot hur den vanliga offentlighetsprincipen fungerar. De kan kort sammanfattas så här:

• Offentliga organ är skyldiga att lämna ut data i digital form och i det format en sökande begär, exempelvis som en excel-fil. Vissa undantag finns för vilka offentliga organ som omfattas.
• Utlämnandet ska ske inom fyra veckor. I vissa fal kan utlämnandet få ta upp till åtta veckor om begäran är omfattande och komplicerad. Det innebär en stor skillnad mor den vanliga offentlighetsprincipen som föreskriver utlämnade omedelbart eller med någon dags fördröjning
• Utlämnandet ska i utgångsläget vara avgiftsfritt. Men det finns flera undantag när myndigheter får ta betalt för sitt arbete med att ta fram och lämna ut. Någon lagstadgad taxa finns inte. Myndigheten ska själv uppskatta kostnaden för arbete. Nivån för avgiften ska vara begriplig och förutsägbar för den sökande.

Läs först avsnittet om social- och sjukvårdssekretess

Stark sekretess för området gäller enligt OSL 32 kap 4 §. Sekretessen skyddar både den som har god man och den gode mannen själv. Normalt sett skyddas en myndighets personal inte av sekretessen i paragrafen. Men den gode mannen anses vara anlitad av den hen företräder och inte av myndigheten, och omfattas därför av begreppet ”enskild”. Därför är det svårt att granska gode män.

Det finns dock vissa uppgifter som bör vara offentliga. Namn på gode män och hur många uppdrag var och en har är offentliga uppgifter enligt målen 5475-13 (Kammarrätten i Göteborg) och 2756-13 (Kammarrätten i Jönköping).

Det händer att en god man vill låta journalister ta del av information om den person hen företräder och lämnar en fullmakt för det. En sådan fullmakt är dock ogiltig eftersom man bara kan upphäva sekretessen för uppgifter som rör en själv. Den som har god man har rätt att utan den gode mannens medgivande utfärda en fullmakt som ger utomstående rätta att ta del av uppgifter om honom/henne. Det framgår av JO:s beslut 6231-13.

Handlingar om gode män hanteras vanligtvis av kommunernas överförmyndarnämnder och länsstyrelserna, som är tillsynsmyndighet. Beslut om utseende av god man fattas dock i en del fall av tingsrätten. Där är sekretesskyddet inte lika starkt och det finns möjlighet att ta reda på vem som utsetts till god man för en viss person och varför.

Det händer att myndigheter nekar att lämna ut handlingar eller helt okontroversiella personuppgifter med hänvisning till GDPR. Exempelvis bygglovsansökningar där det varken framgår vem som sökt lovet eller vilken fastighet som omfattas. Oftast går det dock att lösa problemen genom att hänvisa till det undantag som finns i förhållande till offentlighetsprincipen i ”Lag 2018:218 med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning”. Av 1 kap 7 framgår att ”EU:s dataskyddsförordning och denna lag ska inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Artiklarna 5-30 och 35-50 i EU:s dataskyddsförordning samt 2-5 kap denna lag ska inte tillämpas vid behandling av personuppgifter som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande.” Detta framgår också av 405-19 (Kammarrätten i Jönköping).

För att en handling ska kunna var offentlig måste den först vara allmän. Det blir den om den lämnas in till en myndighet, skickas ut därifrån eller upprättas inom myndigheten och tillhör ett avslutat ärende. Mejl blir alltså allmänna handlingar om de skickas till eller från en myndighet.

Mejl inom en myndighet är inte allmänna handlingar såvida de inte tillför ett ärende sakinnehåll och mejlet har tagits till vara och arkiverats, fått allmän spridning inom myndigheten eller varit föremål för någon annan specialåtgärd. Interna mejl inom en myndighet behöver inte lämnas ut. Att mejlen skickats mellan olika enheter inom myndigheten saknar oftast betydelse. Det är först när mejlet passerar gränsen till myndigheten på väg ut eller in som det blir en allmän handling. Den här tolkningen har gjorts av högsta förvaltningsdomstolen i målet HFD 5339-13.

Kommuner och landsting utgör dock undantag från ovanstående. Dessa är myndigheter som i sin tur består av flera myndigheter – i praktiken oftast de olika förvaltningarna/nämnderna. Ett mejl från exempelvis kommundirektören till någon inom kulturförvaltningens ansvarsområde blir då allmän och oftast offentlig handling på båda ställena. Detta framgår bland annat av målet 94-14 (Kammarrätten i Göteborg).

Mejl mellan politiker och tjänstemän som tillhör samma myndighet är inte allmänna eftersom politikerna anses utgöra en del av myndigheten. Däremot är mejl från en myndighet som skickats till en facklig företrädare allmän handling enligt domen 2769-2770-18 (Kammarrätten i Sundsvall).

En annan typ av mejl som inte är allmänna handlingar är de som är “privata”. Privata mejl är sådana som inte rör tjänsten. Exempelvis om maken/makan mejlar en tjänsteman om något som rör familjen. Däremot är logglistor över inkomna och avsända mejl allmänna handlingar. Det framgår av 6569-16 (Högsta förvaltningsrätten). Det förekommer att politiker och tjänstemän tar emot och skickar handlingar genom sina privata e-postadresser i hopp om att undvika insyn. Adressen är dock inte avgörande. Innehåll i handlingar och i vilken roll en kommunföreträdare har när hen skickar/tar emot dem avgör. Om handlingen rör tjänsten är den att anse som inkommen även om den skickats till en privat e-postadress. Det framgår av JO:s uttalande 9123-21.

När det gäller gallrade (raderade mejl) säger lagen att alla myndigheter ska upprätta ett regelverk för detta. Mejl som inte är allmänna handlingar och/eller saknar betydelse för verksamheten får raderas. Det är den enskilde tjänstemannen som avgör vad som ska raderas. Myndigheter kollar sällan om deras bedömning är korrekt. Tyvärr öppnar detta naturligtvis för fusk, dvs att man kan förstöra sådant som man inte vill att journalister eller andra ska se. Många myndigheter raderar sin mejllogg automatiskt och fortlöpande efter en viss tid. Tiden kan variera, men det förekommer att man raderar redan efter en vecka.

Det händer att myndigheter hävdar att sammanträdeshandlingarna är ett arbetsmaterial eller internt material fram till att mötet hållits. Det stämmer delvis.

Sammanträdeshandlingar inför exempelvis ett sammanträde i kommunstyrelsen brukar innehålla en rad olika typer av handlingar. Det kan vara tidigare beslutsprotokoll och handlingar som lämnats in till kommunen eller skickats ut därifrån. Dessa är allmänna handlingar som på begäran ska lämnas ut.

Det som brukar intressera journalister är dock beslutsförslagen och de underliggande tjänsteskrivelserna. Dessa är vanligtvis upprättade inom myndigheten och blir allmänna först när det ärende de tillhör är avslutat, det vill säga efter sammanträdet. I det fallet stämmer det att handlingarna utgör ett arbetsmaterial.

Om myndigheten så vill behöver man inte lämna ut dem förrän protokollet är justerat, vilket i regioner och kommuner ska ske senast två veckor efter sammanträdet. Det är inte förbjudet att lämna ut handlingar som inte är allmänna. Men myndigheten är alltså inte tvingad att göra det. Den kan välja själv.

När det gäller den här typen av gränsdragning kan det vara bra att känna till att kommuner och regioner är myndigheter som i sin tur ofta utgörs av flera myndigheter. Vanligtvis de olika facknämnderna. Det betyder att handlingar som skickats över förvaltningsgränser ofta blir allmänna. Detta framgår av domen 94-14 (Kammarrätten i Göteborg).

Ibland händer det att myndigheter påstår att även själva dagordningen är ett arbetsmaterial. Det stämmer inte alltid. Av målet 2811-16 (Kammarrätten i Jönköping) framgår att dagordningen är allmän handling. Målet gällde visserligen en dagordning inför ett möte i ett arbetsutskott. Men det framgår även vad som gäller för sammanträden i styrelser och nämnder.

OBS: Här gör journalister ofta taktiska misstag som låser läget och gör att de inte får ut information. Missa därför inte råden i slutet av det här avsnittet!

Dessa områden regleras i första hand i kapitlen 25 och 26 i Offentlighets- och sekretesslagen, OSL. I allmänhet råder stark sekretess (omvänt skaderekvisit) för båda områdena. Läs mer om detta i avsnittet om stark och svag sekretess.

Stark sekretess innebär att uppgifter om enskilda personer och organisationer inte får lämnas ut om det inte står klart att det kan ske utan att någon lider skada eller men eller kan uppleva detta som integritetskränkande. Bevisbördan att det förhåller sig så ligger på den som begär ut handlingar/uppgifter.

I många fall går det ändå att ta sig runt sekretessen. Avidentifiering av handlingar är ett sätt. Sekretessen till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden kan i många fall upprätthållas genom att namn och andra identifierbara uppgifter maskas. Detta framgår bland annat av kammarrättens i Kammarrätten i Jönköping 1591-14 samt av förarbetena till sekretesslagen (prop. 1979/80:2 Del A s. 84) där följande sägs: “För att enskild person ska lida skada eller men krävs givetvis att uppgifterna är hänförliga till en viss individ. Det innebär att man i allmänhet bör kunna lämna ut s.k. avidentifierade uppgifter utan att risk för skada eller men uppkommer.”

Viktigt att komma ihåg är också att begreppet ”enskild” i de två paragraferna omfattar vårdtagare, patienter, anhöriga och andra utomstående som kommer i kontakt med verksamheten. Däremot skyddas inte myndighetens egen personal av sekretess enligt OSL 25 och 26 kap.

Om det räcker med avidentifiering för att upprätthålla sekretessen måste avgöras från fall till fall utifrån vilken typ av uppgifter det rör sig om och hur stor personkretsen är. Här är några exempel:

• Antal smittade eller avlidna i covid per kommun var offentliga uppgifter enligt följande domar: 1294-20 i Kammarrätten i Sundsvall och 1968-20 (Kammarrätten i Göteborg).
• Antal smittade per vårdboende är en offentlig uppgift enligt domen från Kammarrätten i Sundsvall 1275-20. I målet 6927-20 (Kammarrätten i Göteborg) slår rätten fast att 27 lägenheter på ett äldreboende utgör en tillräckligt stor personkrets för att det inte ska kunna gå att identifiera enskilda covidsmittade.
• Av domen ovan 1591-14 (Kammarrätten i Jönköping) framgår att en enskild vårdtagare inte gick att identifiera i en krets på sex personer.

Misstag att undvika

Det händer att journalister begär ut handlingar som rör en namngiven person. Exempelvis genom att kontakta Inspektionen för vård och omsorg, IVO, och begära att få ta del av en anmälan som rör vården av N N. Det är ett stort misstag. Nu kan myndigheten inte lämna ut några handlingar, inte ens avidentifierade. Journalisten vet ju vem det handlar om.

Ett smartare sätt är att begära ut avidentifierade anmälningar under exempelvis en viss period och där leta fram den handling man är intresserad av. Samma sak gäller om man ber exempelvis anhöriga att begära ut handlingar. Dessa ska då inte berätta att de tänker visa handlingarna för en journalist. Då ökar risken för att myndigheten säger nej. Läs gärna vidare i avsnittet om fullmakter!

Personalsekretess gäller till skydd för offentligt anställda enligt OSL 39 kap 1-3 §. Lagrummen innehåller både stark och svagare sekretess.

Uppgifter som skyddas är exempelvis sådana om hälsa, relationer till kollegor och andra privata förhållanden. Däremot kan inte sådant som rör förhållanden kopplade till myndighetens verksamhet hemlighållas. Namn och personnummer på anställda är normalt offentliga uppgifter. Det framgår bland annat av 3386-20 (Kammarrätten i Jönköping). I målet 2035-18 (Kammarrätten i Göteborg) försökte ett kommunalt bolag felaktigt hemlighålla namn på anställda av affärsskäl och med hänvisning till GDPR.

För vissa personalgrupper, exempelvis polis, militär, vårdpersonal mfl gäller sekretess även för personnumren enligt Offentlighets- och sekretessförordningen 10 §.

Anställdas hemadresser och privata telefonnummer och e-postadresser omfattas alltid av sekretess. Däremot är nummer till tjänstetelefoner offentliga. Målet 5588-19 (Kammarrätten i  Stockholm) bekräftar detta. Ett undantag för detta är om man begär ut en lista med nummer till alla anställda i en viss verksamhet eller på en myndighet. Varje nummer för sig är offentlig uppgift. Men sammanställningen skulle kunna användas för att bedöma myndighetens kapacitet och förmågor, resonerar kammarrätten som accepterat sekretess av försvarsskäl. (Se avsnittet om samhällsberedskap och försvar).

Löner för offentliganställda är offentliga. Se exempelvis 2035-18 (Kammarrätten i Göteborg) och 46-12 (Kammarrätten i Stockholm). 

Ibland hävdar en myndighet att avtal som reglerar utköp av anställda omfattas av sekretess. Det håller sällan. Vanligtvis hänvisar myndigheter till OSL 39 kap 1-3 § som bland annat handlar om sekretess till skydd för anställdas hälsotillstånd och andra personliga förhållanden. Oftast är ingen av paragraferna relevant i sammanhanget. Avtalen brukar vara mycket informationsfattiga och innehåller som regel bara uppgift om att NN frivilligt säger upp sig från ett visst datum och får ett visst antal månadslöner för detta. Någon orsak brukar inte nämnas. Den nämnda informationen utgör inte den typ av uppgifter som skyddas av personalsekretess. Detta framgår bland annat av målen 6695-16 (Kammarrätten i Stockholm) och 2142-16 (Kammarrätten i Göteborg). 

Det kan dock finnas enskilda uppgifter i avtalen som kan omfattas av sekretess. Om en utköpt person exempelvis som en del av överenskommelsen utlovas betald psykologbehandling kan just den uppgiften vara sekretessbelagd. Avtalet ska då lämnas ut i övriga delar.

Anmälningar om kränkningar eller brister i psykosocial arbetsmiljö är offentliga i varierande grad. Ju fler uppgifter av personlig karaktär desto större sekretessbehov.

Personkretsars storlek (Se avsnitten om socialsekretess) påverkar också. Ju mindre en arbetsplats är desto lättare att identifiera enskilda personer även om handlingar lämnas ut avidentifierade. Enligt målet 8168-19 (Kammarrätten i Stockholm) var en skriftlig varning offentlig. Målet 182-20 (Kammarrätten i Sundsvall) handlade om en utredning mot en lärare. Kommunen sekretessbelade hela, men rätten tvingade myndigheten att sekretesspröva varje del och att lämna ut delar av utredningen. I målet 3235-21 (Kammarrätten i Sundsvall) tvingades en kommun lämna ut en utredning om omplacering.

Polisen brukar oftast motivera sekretess med hänvisning till en eller flera av följande paragrafer i Offentlighets- och sekretesslagen:

• 15 kap 1 – sekretess till skydd för rikets säkerhet – polisen är ju en del av totalförsvaret (Svag sekretess)
• 18 kap 1 – sekretess för att skydda utredningar, beivra och förebygga brott. (Svag sekretess)
• 35 kap 1 – sekretess till skydd för enskilda personer. (Stark sekretess)

Läs mer om olika grader av sekretess i det särskilda avsnittet om detta.

Pågående förundersökningar brukar omfattas av sekretess i sin helhet och det är inte mycket lönt att försöka överklaga. Förundersökningen blir offentlig hos tingsrätten när åtal lämnas in dit. Däremot kan samma handlingar helt eller delvis fortsätta att vara sekretessbelagda hos polisen och åklagare. Det beror på att olika myndigheter har olika krav på sekretess i sin verksamhet.

Nedlagda förundersökningar lämnas inte in till tingsrätten och måste därför begäras ut hos polis eller åklagare. Där är det vanligt att man sekretessbelägger med hänvisning till 35 kap 1 §, det vill säga till skydd av enskildas personliga förhållanden. Begreppet enskilda kan vara målsägare, misstänkt, vittnen och andra utomstående som på något sätt förekommer i utredningen. Myndigheternas personal omfattas dock inte. Den starka sekretessen i paragrafen innebär mycket små möjligheter att få ut hela undersökningen genom att överklaga. Men en lösning kan vara att begära avidentifierade handlingar. Detta framgår bland annat av förarbetena till den tidigare sekretesslagen (prop. 1979/80:2 Del A s. 84) där följande sägs: “För att enskild person ska lida skada eller men krävs givetvis att uppgifterna är hänförliga till en viss individ. Det innebär att man i allmänhet bör kunna lämna ut s.k. avidentifierade uppgifter utan att risk för skada eller men uppkommer.” Se också målet 2233-13 (Kammarrätten i Stockholm) där rätten förelade polisen att lämna ut delar av en nedlagd förundersökning. Målet 2764-19 (Kammarrätten i Göteborg) rör egentligen en annan typ av ärende. Men i slutet gav domen slår rätten fast att sekretessprövning ska göras stycke för stycke och uppgift för uppgift.

Filmer och ljudupptagningar är också handlingar som vanligtvis blir allmänna hos tingsrätten. På senare år har det blivit vanligare att polis och åklagare spelar upp sådana under rättegången. Men till domstolen lämnas bara utskrifter från upptagningarna.

Eftersom sekretessen är starkare hos polis/åklagare brukar det ofta bli avslag på begäran och att få ta del av filmer och ljudinspelningar. De vanliga är att man hänvisar till OSL 35 kap 1 § som har stark sekretess till skydd för enskilda personer som förekommer i klippen.

Möjligheterna är då mycket små att överklaga med framgång i kammarrätten.

Eftersom myndigheter bara är skyldiga att lämna ut pappersutskrifter har man ingen rätt att få bild- och ljudklipp utlämnat i digital form. Men om inte sekretess lägger hinder i vägen har man rätt att titta/lyssna på klippet i myndighetens lokaler och då även spela in detta med egen utrustning.

Detta framgår av Tryckfrihetsförordningen 2 kap 15 §. Motsvarande slutsatser dras också av Justitieombudsmannen i ärendet JO 2261-2015.

När du begär ut avidentifierade handlingar bör du inte låta myndigheten få veta att du känner till namnen på personer som förekommer i handlingarna. Då blir det sannolikt avslag eftersom det då går att koppla ihop information med namngivna personer. (Läs mer om detta under socialsekretess. Samma förfaringssätt gäller.)

Man bör också fundera över vilka handlingar man verkligen behöver. Det är bättre än att begära ut hela undersökningen och riskera att hamna i långa diskussioner eller tvist med myndigheten över handlingar som egentligen är ointressanta. Börja därför med att begära ut dagboksbladet (registerbladet) som berättar om vilka handlingar som finns i ärendet. Välj sedan de som är intressanta.

Ännu ett sätt att komma runt sekretessen är att använda fullmakt från den/de som skyddas av sekretessen. Exempelvis en målsägare. Av OSL 12 kap 1 § gäller sekretess inte i förhållande till den enskilde själv. Rätten att genom fullmakt låta andra ta del av uppgifter om en själv stadgas i OSL 2 kap 2 §. (Se avsnittet om fullmakter.) Men ofta räcker det inte med fullmakt från en person. Om det förekommer uppgifter om flera enskilda i handlingarna kan fullmakt även krävas från dessa. Varje enskild som finns med i förundersökningen måste häva sekretessen för uppgifter som rör dem själva. Om vissa personer inte lämnar fullmakt får man begära att uppgifter som gäller dem maskas. Ofta kan det dock vara lättare att be den enskilde att själv begära ut handlingar som du som journalist sedan kan få ta del av. Detta eftersom myndigheter ibland förhalar eller struntar i fullmakten om en journalist eller annan utomstående finns med i sammanhanget.

Var kreativ. Tänk på att även ett fåtal uppgifter kan kasta ljus över en händelse. En reporter som kontaktade Offentlighetsjouren fick avslag på att ta del av en nedlagd våldtäktsutredning. Han begärde då att få ut vissa handlingar med allt maskat utom rubriker som angav typ av handling samt olika datum och klockslag. Tanken var att kunna avgöra hur många förhör polisen hållit i ärendet, med hur många personer och hur länge förhören varat. Detta kunde sedan ge en fingervisning om hur mycket arbete polisen lagt ned på att utreda ärendet.

Är handlingar som förvaras hos eller skickas till myndigheter från konsulter allmänna handlingar? Myndigheter hävdar då och då att så inte är fallet. Ibland har de rätt, men långt ifrån alltid.

Orsaken är att konsulter i vissa fall inom ramen för sitt uppdrag kan ses som en del av myndigheten. Handlingar som upprättas av konsulten och lämnas över till den uppdragsgivande myndigheten blir då inte allmänna, utan ses som ett arbetsmaterial tills ärendet är avslutat (se avsnittet Allmän eller inte). Det normala hade annars varit att handlingen räknats som inkommen och allmän och sannolikt offentlig.

Huvudregeln tycks dock vara att konsulter är fristående från myndigheter. Vad som avgör är uppdragets utformning och hur det utförs. Att konsulten har någon unik kompetens som saknas inom myndigheten, att hen utför uppdraget självständigt, med egen utrustning och i egna lokaler är faktorer som talar för att konsulten inte utgör en del av myndigheten.

Här är några exempel på detta:

• En konsult som Sametinget hade anlitat för att analysera och utveckla Samernas bibliotek var självständig i förhållande till Sametinget. (Kammarrätten i 2351-18 Sundsvall)
• Två rapporter som lämnats över från en konsult till ett kommunalt bolag var allmän handling (Kammarrätten i 6030-13 Göteborg).

Exempel på konsulter som inte är fristående kan var sådana som har myndighetsutövande funktion. Exempelvis inhyrda socionomer, rektorer, läkare eller konsulter som sitter tillfälligt på en chefspost hos en myndighet. Ett annat exempel var en tidigare anställd hos Trafikverket som anlitades på tillfälliga uppdrag. Han arbetsleddes fortlöpande av Trafikverket ungefär som en anställd.

Vid ett överklagande kan man begära ut det avtal som reglerar konsultens uppdrag. Där finns ofta formuleringar som stödjer att konsulten anlitats i egenskap av expert och att uppdraget förväntas utföras självständigt. Advokater/jurister är en typ av konsult kan ha skiftande ställning. Om advokaten utför allmän rådgivning och liknade uppgifter är hen fristående. Men om advokaten är myndighetens ombud, dvs har rätt att företräda myndigheten i domstol och andra rättsliga sammanhang, är hen inte längre fristående. Men det förutsätter att myndigheten utfärdat en fullmakt. Finns ingen sådan är advokaten fristående.

Handlingar som förvaras hos en konsult kan vara allmänna om de tillhör och är tillgängliga för myndigheten. En rekryteringskonsult som tar emot ansökningar till en tjänst hos en myndighet anses i just i den situationen vara en del av myndigheten. Ansökningarna är då mottagna för myndighetens räkning och allmänna handlingar. Se RÅ 1989 ref 29. Men om konsult tar emot ”intresseanmälningar”, som inte är formella ansökningar, är hen fristående och handlingarna inte allmänna. I ett fall hade en konsult samlat in enkätsvar från chefer på en myndighet. I efterhand påstod myndigheten att handlingarna förvarades hos konsulten och tillhörde hen. Handlingar kunde därför inte lämnas ut. Men av avtalet mellan konsulten och myndigheten framgick att alla handlingar tillhörde myndigheten, som efter dom i kammarrätten måste lämna ut materialet.

Myndigheter får ta ut avgifter för kopior av allmänna handlingar. Den statliga avgiftsförordningen stadgar att de första nio sidorna ska vara gratis, sidan tio kostar 50 kronor och de påföljande sidorna två kronor styck. Kommuner och regioner måste fatta särskilda beslut för att få ta ut avgifter. Dessa ska då ligga ungefär som den statliga avgiftsförordningen stadgar. Större avvikelser tillåts inte.

Om man nöjer sig med att läsa handlingarna på plats får en myndighet inte ta betalt alls. Avgiften är tänkt att täcka myndighetens kostnader för papper, kopiering, porto och likande. Däremot får man inte ta betalt för arbetet med att ta fram handlingar eller kopior. Från detta finns det vissa undantag. Några myndigheter, exempelvis Bolagsverket, har rätt att ta ut andra avgifter.

Då och då händer det att myndigheter vill ta betalt för sitt arbete vid utlämnande på mejl. Myndigheter är inte skyldiga att lämna ut i elektronisk form (bara papperskopior). Om någon ändå vill få handlingar per mejl har de möjlighet att ta betalt för detta, som då ses som en extra service utöver den lagstadgade.

Ett annat exempel när myndigheter vill ha betalt kan vara för framtagande av viss databehandlad information. Det normala är att all information som är tillgänglig i myndighetens vanliga verksamhet ska lämnas ut utan avgift för arbete. Men om man ber om en sammanställning av data som inte kan skapas med ”rutinbetonade åtgärder” kan myndigheten göra undantag. Det kan exempelvis handla om att myndigheten måste sammanställa information genom olika sökningar i flera olika system eller program. Ett riktvärde i sådana här sammanhang brukar vara att tidsåtgång längre än fyra timmar innebär att arbetet ligger utanför begreppet ”Rutinbetonade åtgärder”. Det är alltså både tidsåtgången och hur myndigheten system är uppbyggda som styr.

Om en myndighet ändå tar fram informationen kan den ta betalt för sitt arbete. Vanliga avgifter i sådana sammanhang är cirka 125 kronor per påbörjad kvart. Vad som är ”rutinbetonade åtgärder” eller inte samt hur lätt/svårt det egentligen är att ta fram information är så klart svårt att bedöma för en utomstående. Erfarenheten är att domstolarna litar på myndigheternas påståenden. Beviskravet på motsatsen därmed hamnar på den som begärt ut en handling, vilket så klart inte är lätt att uppfylla.

Under pandemin blev det vanligare att myndigheter nekade att lämna ut handlingar och uppgifter med hänvisning till försvarssekretess och till skydd för samhällets krisberedskap. Bra att veta i sammanhanget är att en stor del av samhällsapparaten ingår i totalförsvaret, alltså även sådana myndigheter som inte sysslar med militär verksamhet. Med tanke på omvärldsläget är det troligt att myndigheter i högre grad kommer att tillämpa de här typen av sekretess framöver.

De paragrafer som kan bli aktuella har ofta svag sekretess. Men om myndigheten hävdar att risk för skada finns kommer kammarrätten troligen inte att ifrågasätta det. Det blir istället den sökande som måste hitta stöd/argument för motsatsen. Ett sätt kan vara att kolla om myndigheten eller företaget själv i något sammanhang offentliggjort likande information som den man nu vill hemlighålla? Ibland hittar man sådana exempel i årsredovisningar, verksamhetsberättelser, tidningsartiklar eller bara genom en enkel googling. I överklagandet framhåller man sedan att liknande information som man tidigare spridit öppet inte kan hemlighållas i det aktuella fallet.

En region ville hemlighålla uppgifter om bemanning på vårdcentraler. En genomgång av hemsidor tillhörande privata vårdcentraler visade att många av dessa publicerar namn och bild på anställda så att man kan se hur många av olika kategorier som arbetar på varje enhet. När reportern framhöll detta i ett överklagande ändrade regionen sitt beslut och lämnade ut uppgifterna om de egna vårdcentralerna.

Här är några exempel på uppgifter som myndigheter hemlighållit av ovanstående skäl:

• Lista över tjänstetelefonnummer till anställda. Varje nummer för sig är offentlig uppgift. Men sammanställningen belades med sekretess. Den skulle kunna användas för att bedöma myndighetens kapacitet och förmågor som en del av totalförsvaret, resonerar kammarrätten.
• Smittspridning, antal insjuknade och belastningen på vårdapparaten i samband med covid har hemlighållits med hänvisning till myndigheters förmåga att hantera fredstida kriser.
• Tillgång till skyddsmaterial under pandemin har hemlighållits eftersom ett utlämnande skulle kunna hota samhällsberedskapen.
• Uppgift om antal läkare på olika sjukhus i en region hemlighölls eftersom sjukvården är en del av totalförsvaret och uppgiften avslöjar kapacitet och förmåga.
• Uppgift om antal poliser i ett lokalpolisområde hemlighölls eftersom polisen är en del av totalförsvaret och uppgiften avslöjar kapacitet och förmåga.

Namn, befattning, telefonnummer och e-postadresser till offentligt anställda är normalt offentliga uppgifter.

Hemadresser och privata kontaktuppgifter omfattas däremot av sekretess.

Offentligt anställdas personnummer är oftast offentliga uppgifter. Undantagna är dock ett antal personalkategorier i särskilt utsatta yrken, exempelvis polis, militärer, sjukvård, socialtjänst, domstolar mfl. Exakt vilka grupper framgår av 10 § i offentlighets och sekretessförordningen.

Varje namn och tjänstetelefon och e-postadress var för sig är alltså offentliga uppgifter. Men sammanställningar av sådana kan omfattas av sekretess enligt OSL 15 kap 2 § (försvars- och beredskapssekretess) och OSL 18 kap 13 § (samhällets förmåga att hantera fredstida kriser).

Efter pandemin och krigsutbrottet i Ukraina har allt fler myndigheter börjat hemlighålla sådan sammanställningar.

Detta eftersom dev flesta myndigheter helt eller delvis utgör en del av totalförsvaret. Journalister som begärt ut listor på en kommuns alla anställda, uppgift om befattning och telefonnummer har fått avslag av det skälet. Samma sak gäller sammanställningar av personnummer.

Det finns även domstolsutslag med likande innebörd i fall där alla namn i en enstaka förvaltning begärts ut.

Myndigheter kan även neka att lämna ut listor med motiveringen att sådana inte utgör allmänna handlingar och därför inte behöver lämnas ut. Då har det handlat om att en sammanställning skulle vara allt för arbetskrävande och ta för lång tid att ta fram.

Allmänt för datalagrad information att sådan utgör ”potentiella handlingar”. Sammanställningar av uppgifter är allmänna handlingar om de kan tas fram med ”rutinbetonade åtgärder”. Det betyder att det som är tillgängligt för myndigheten i dess vanliga verksamhet ska anses utgör allmän handling.

Men om det krävs ett merarbete, exempelvis körningar i olika program, så är myndigheten inte skyldig att göra detta. Praxis är att en arbetsinsats som kräver mer än 4-6 timmars arbete innebär att sammanställningen inte är allmän och att myndigheten inte är skyldig att ta fram den.

Det kan vara svårt att bedöma om ett sådant besked från en myndighet verkligen stämmer. För att få framgång vid ett eventuellt överklagande behöver den sökande kunna visa på skäl som gör att man kan anta att myndighetens påstående inte stämmer. Annars kommer kammarrätten som prövar frågan att lita på myndighetens påstående.

Kräv skriftligt beslut. Ett besked om hemlighållande av handlingar ska innehålla motivering och hänvisning till den/de paragrafer beslutet grundar sig på. Här brister myndigheter ofta genom luddiga sekretessbesked utan motivering. Begär formellt skriftligt avslagsbeslut. I många fall backar då myndigheten och lämnar ut.

Bygg ditt överklagande på juridiska argument – paragrafer och praxis. Domstolarna tar mindre hänsyn till tal om demokrati och allmänhetens rätt till insyn.

Hänvisa till tidigare kammarrättsdomar och JO-uttalanden i likande fall. Sådana kan sökas fram på sajten allmanhandling.se som drivs av nyhetsbyrån Sirén.

Stark eller svag sekretess? Tryckfrihetsförordningen stadgar rätten att ta del av handlingar. Offentlighets- och sekretesslagen, OSL, listar undantagen. Paragraferna i OSL är uppdelade i tre kategorier med olika grad av sekretess. Den vanligaste kategorin är den med svag sekretess där offentlighet är huvudregel och sekretess utgör undantag. Användbart argument vid ett överklagande.

Delvis utlämning. Om vissa uppgifter i en handling omfattas av sekretess ska handlingen i övriga delar lämnas ut. Det framgår av Tryckfrihetsförordningen 2 kap 15 §. Ofta räcker det med att namn och andra identifierbara uppgifter stryks.

Märk ord. Sekretess till skydd för enskildas personliga och ekonomisk förhållanden återkommer i flera paragrafer som exempelvis polis, socialtjänst och sjukvård brukar hänvisa till. Tänk på att begreppet ”enskild” avser patienter, anhöriga, klienter, vittnen, misstänkta och andra utomstående. Aldrig myndighetens personal. Uppgifter om enskildas och ekonomiska förhållanden ska röra just sådana. Exempelvis förhållanden och brister i myndighetens egen verksamhet kan däremot inte hemlighållas med stöd av detta.

Tänk på att sekretessen är tidsbegränsad. Ofta i decennier. Men i exempelvis OSL 31 kap 16 §, som myndigheter ofta hänvisar till när det gäller affärssekretess, är sekretesstiden bara två respektive fem år beroende på vilken myndighet det handlar om.

Förnuftsmässiga argument. Kanske säger myndigheten nej med motiveringen att utlämnade av vissa uppgifter kan hota samhällets beredskap eller dess verksamhet (t ex polisen, försvaret m fl). Kolla om myndigheten publicerat liknande uppgifter i andra sammanhang. Exempelvis nekade polisen att lämna ut uppgifter om bemanning i olika lokalpolisområden samtidigt som dessa uppgifter regelmässigt publicerades i de egna rekryteringsannonserna.

Ännu ett sätt att komma runt sekretessen är att använda fullmakt från den/de som skyddas av sekretessen. Exempelvis en patient eller vårdtagare. Av OSL 12 kap 1 § gäller sekretess inte i förhållande till den enskilde själv. Rätten att genom fullmakt låta andra ta del av uppgifter om en själv stadgas i OSL 12 kap 1-2 §.

En mall för hur en fullmakt kan se finns i slutet av den här texten.

Det finns inget formkrav för hur en fullmakt ska se ut. Men en skriftlig sådan är naturligtvis att föredra. Det kan även vara bra att låta någon bevittna undertecknandet, även om inte heller det är ett krav.

Det är bra att tänka på att en fullmakt inte får vara för ”vid”. Det går alltså inte att någon fullmakt att ta del av alla handlingar som finns hos en myndighet om en viss person. Fullmakten bör vara utformad så att det åtminstone någorlunda framgår vilka handlingar som omfattas av denna.

En del tjänstemän anser sig kunna neka att lämna ut handlingar trots fullmakt. I domen 8277-18 (Kammarrätten i Stockholm) slås rätten fast att ta del av handlingar med stöd av fullmakt. Den som har god man har rätt att utan den gode mannens medgivande utfärda en fullmakt som ger utomstående rätta att ta del av handlingar om honom/henne. Det framgår av JO:s ärende 6231-13. Personer som är omyndiga kan vanligtvis inte lämna fullmakt. Men domen 1131-13 (Kammarrätten i Jönköping) visar att personer över 16 år har den möjligheten. Ofta kan det vara lättare att be den enskilde att själv begära ut handlingar som du som journalist sedan kan få ta del av. Det händer att myndigheter förhalar eller struntar i fullmakten om en journalist eller annan utomstående finns med i sammanhanget. Alternativt kan anhöriga begära ut handlingar. Ofta är myndigheten mer generös mot närstående. De anhöriga bör då inte berätta att de tänker visa handlingar för en journalist. I så fall är risken stor att myndigheten nekar att lämna ut. Ibland räcker det inte med fullmakt från en person. Om det förekommer uppgifter om flera enskilda personer i handlingarna kan fullmakt krävas även från dessa. En person, exempelvis en dotter, kan inte lämna fullmakt för en journalist att ta del av uppgifter om dotterns åldriga mamma. Mamman måste själv skriva på fullmakten. Alternativt kan dottern själv försöka få ut handlingar. Sekretessen gäller visserligen även mot henne, men myndigheter brukar vara mer öppna när det gäller information till anhöriga. Den anhöriga bör dock inte berätta att hon tänker visa handlingarna för en journalist.

Mall för fullmakt:

Härmed ger jag N N (Personnummer) i enlighet med Lagen om offentlighet och sekretess  12 kap 1-2 § tillstånd för X X, journalist på Dagbladet att ta del av följande handlingar som förvaras hos socialförvaltningen på PP kommun.

• Personakt
• IVO-utredning
• Anmälningar, rapporter och utredningar enligt Lex Sarah.

Jag ger även tillåtelse för tjänstemännen AA, BB och CC vid myndigheten att lämna kommentarer och lämna information angående mitt ärende.

Fullmakten gäller från xx månad 20xx och fram till utgången av månad 20xx, eller tills den återkallas om detta sker tidigare.

Det finns en del att tänka på vid begäran av stora mängder handlingar eller uppgifter. Lagen ställer höga  krav på myndigheter att ta fram handlingar. Men det finns också sätt för myndigheter att undvika utlämnanden som kan upplevas tids- och arbetskrävande. Mer om det nedan.

Ett tips för att undvika den typen av reaktion från myndigheter kan vara att först begära ut ett mindre antal handlingar. Då ser du om dessa verkligen innehåller vad du väntat. Om inte slipper myndigheten lägga en massa tid i onödan. Myndighetens tid är också viktig.

Dessutom skapas en sorts prejudikat. Det är svårare för en myndighet att neka en stor mängd handlingar när man redan lämnat ut ett antal likadana.

Det händer att avgifter används som en ”broms” vid massuttag. Myndigheter har rätt att ta ut avgifter för kopior av allmänna handlingar. Det är dock inte tillåtet att ta betalt för sekretessprövning eller arbetet med att ta fram handlingar. Se exempelvis Skatteverkets beslut 764152-11.

Ett sätt komma runt problemet med avgifter är att be att få läsa handlingarna i myndighetens lokaler. Även om myndigheten måste göra kopior för detta får den bara ta betalt för de handlingar man väljer att ta med sig. Det är också tillåtet att själv kopiera, fotografera eller spela in en handling utan avgift. Det framgår bland annat av JO:s uttalande 2261-2015.

Det finns ingen gräns för hur många handlingar man får begära. Kravet på en myndighet att leta fram och lämna ut handlingar är mycket långgående, vilket exempelvis framgår av 

fallet RÅ 1989 not. 100 där dåvarande Regeringsrätten ansåg att en begäran om handlingar hos Riksbanken “rörande fastighetsinvesteringar i utlandet” var tillräckligt precis. Detta trots att Riksbanken var tvungen att sortera fram de efterfrågade handlingarna bland de 5000-6000 ärenden. 

I fallet KR Jönköping 6-12 hade en person begärt ut alla beslut om intagna som hade fattats vid häktet i Sollentuna, vilket skulle medföra ”att stora mängder material måste genomgås”. Kammarrätten ansåg dock att Kriminalvården var skyldig att leta reda på och serkretesspröva de efterfrågade handlingarna. 

I det fall handlingar inte är sökbara i en myndighets datasystem eller diarium kvarstår ändå en långgående skyldighet att söka fram dessa på annat sätt.

I fallet RÅ 1982 Ab 262 ansåg dåvarande Regeringsrätten att Rikspolisstyrelsen var tvungen att leta fram alla ärenden gällande Scientologikyrkan, trots att det skulle ta lång tid på grund av “diariets uppläggning”. 

I målet KR Jönköping 1149-13 bestämde domstolen att Norrtäljeanstalten var skyldig att manuellt gå igenom ett stor antal intagnas journaler för att hitta eventuella beslut om vårdvistelse som hade begärts ut. 

I målet 3647-15 konstaterade Kammarrätten i Stockholm att Polismyndigheten var skyldig att leta fram vissa specificerade grupper av ordningsböter trots att myndighetens arkiv inte var sorterat för en sådan sökning.

Datalagrad information utgör också allmän handling genom begreppet ”potentiell handling”. Detta gäller sådan information som en myndighet i sin ordinarie verksamhet kan sammanställa och skriva ut. Ett exempel är en myndighets redovisningssystem där man kan göra önskade uttag av uppgifter om kostnader och intäkter för hela eller delar av verksamheten under utvalda perioder.

En förutsättning för att vara allmän handling är att uttaget kan göras med ”rutinbetonade åtgärder”. Det kan exempelvis handla om att myndigheten måste sammanställa information genom olika sökningar i flera olika system eller program. Ett riktvärde i sådana här sammanhang brukar vara att tidsåtgång längre än fyra timmar innebär att arbetet ligger utanför begreppet ”rutinbetonade åtgärder”. Det är alltså både tidsåtgången och hur myndigheten system är uppbyggda som styr. Om handlingar inte klassas som allmänna är en myndighet inte tvingad att lämna ut dem.

Vad som är ”rutinbetonade åtgärder” eller inte samt hur lätt/svårt det egentligen är att ta fram information är så klart svårt att bedöma för en utomstående. Erfarenheten är att domstolarna litar på myndigheternas påståenden. Beviskravet på motsatsen hamnar därmed på den som begärt ut en handling, vilket inte alltid är så lätt att uppfylla.

Det händer också att myndigheter försöker hitta andra skäl för att kunna påstå att handlingar inte är allmänna och därmed inte behöver lämnas ut.

Det är därför bra att följa rådet i den här textens inledning och börja med att begära ut ett mindre antal handlingar. Då blir det svårare för myndigheten att i efterhand påstå att dess tekniska system är upplagda på ett sätt som gör det svårt eller omöjligt ta fram handlingarna.

Ärenden där någon tipsat om missförhållanden inom en offentlig verksamhet kallas visselblåsarärenden. I offentlighetssammanhang bedöms sådana vanligtvis enligt Offentlighets- och sekretesslagen, OSL, 32 kap 3b §.

Paragrafen är indelad i två delar med olika grad av sekretes (se avsnittet ”Stark eller svag sekretess”)

Den första delen skyddar den som rapporterat. Här är sekretessen absolut, vilket innebär att uppgifter aldrig får lämnas ut om de kan leda till att visselblåsaren kan identifieras för utomstående.

Den andra delen skyddar andra personer som kan förekomma i sammanhanget. Här gäller stark sekretess. Även i det fallet är det svårt att få ut uppgifter som göra att enskilda personer kan identifieras.

Ovanstående leder ofta till att myndigheter helt sekretessbelägger handlingar som rör visselblåsarärenden.

Men kammarrätten har i olika domar klargjort att om handlingar avidentifieras och i övrigt delvis maskas kan de återstående delarna lämnas ut. Hur mycket man kan få ta del av får avgöras från fall till fall.

Detta framgår bland annat av målen 5582-22 (Stockholm) och 512-24 (Göteborg).