Offentlighetsprincipen

Om allmänheten ska kunna använda sig av handlingsoffentligheten fullt ut, måste den kunna få överblick över de handlingar som finns hos våra myndigheter. Därför har myndigheterna en skyldighet att upprätta register över sina allmänna handlingar. Det framgår av 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, OSL. Man säger att myndigheterna har en registreringsskyldighet – att de måste diarieföra sina allmänna handlingar. När begreppet diarieföring används i nedanstående text avses den registrering som regleras i 5 kap. 1–2 §§ OSL. 

Rutinen att löpande registrera handlingar i takt med att de kommer in eller upprättas ger inte bara överblick, utan ska också minska risken för mörkläggning. Om en handling är registrerad i ett offentlig diarium blir det svårare för myndigheten att förneka dess existens, är tanken. Det bygger förstås på att myndighetsanställda plikttroget registrerar de handlingar som omfattas av registreringsskyldigheten. Tyvärr slarvas det en del på den punkten, men det fungerar tillräckligt ofta för at diarierna ska fylla en funktion för den som letar efter allmänna handlingar. 

Att diarieföra är förstås även till hjälp för myndigheterna själva i deras löpande arbete. Verksamheten hos en myndighet genererar drivor av dokumentation och det gäller att hålla ordning på alla papper och filer. Till syvende och sist är det ändå allmänhetens insyn som motiverar bestämmelsen i OSL 5:1.

”Reglerna bör syfta till att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. Detta kan i vissa fall komma att innebära krav på längre gående registreringsåtgärder eller andra åtgärder än vad som är motiverat från rent administrativa utgångspunkter” /Prop. 1979/80:2 del A, s. 354

Många myndigheter har ett centralt register över sina allmänna handlingar, men det är inget krav (RÅ 1991 ref. 50). Det är alltså tillåtet att ha separata diarier för vissa verksamheter eller handlingstyper inom en myndighet. Enligt JK bör en myndighet dock eftersträva att samtliga diarier är tillgängliga från en och samma terminal för den som vill ta del av handlingar (JK 396-98-22). Om en myndighet använder sig av flera diarier måste allmänheten få information om det när den kontaktar myndigheten för att ta del av diariet (se JO 1990/91 s. 375 och JO 3579-05). 

Numera är myndigheternas diarier digitala, vilket betyder att du kan begära skräddarsydda utdrag som visar just den ärendetyp, verksamhet eller tidsperiod som intresserar dig. En sådant utdrag är en så kallad potentiell handling som du har rätt att få ut om den kan sammanställas med rutinbetonade åtgärder. Du kan till exempel begära en lista över alla skrivelser som kom in till en myndighet under förra veckan eller alla ärenden av en viss typ som har registrerats de senaste fem åren. 

De flesta myndigheter har så kallade registratorer anställda. På den tiden då myndigheterna främst kommunicerade med omvärlden via papperspost kom merparten av alla korrespondens in till registraturen centrala postöppning. Där diariefördes den som inkommande handlingar av just registratorerna. På samma sätt gick mycket av den utgående posten via registraturen. Nu har uppgiften att diarieföra spridits ut på fler yrkesgrupper. Det beror på att mejl och annan elektronisk kommunikation ofta går direkt till de enskilda tjänstemännen på myndigheten utan att passera registraturen. I många fall loggar tjänstemännen själva in på myndighetens digitala diariesystem och registrerar handlingarna. 

Registratorerna har fortfarande ett övergripande ansvar för diarieföringen, och de brukar ha bra koll på vilka handlingar som förekommer på myndigheten. De kan med andra ord ge god vägledning till den som letar efter handlingar. Ofta har de en gemensam funktionsbrevlåda dit man kan mejla förfrågningar. Adressen brukar finnas på myndighetens hemsida. Ett annat sätt att nå dessa personer är att ringa växeln och be att få tala med ”registrator”, ”registraturen” eller ”diariet”. Finns handlingen du efterfrågar i ett pågående ärende är det vanligt att du blir hänvisad vidare till handläggaren i det ärendet. Är ärendet avslutat kopplas du kanske till arkivet i stället. 

Vad ska registret innehålla? Av OSL 5:2 framgår att registret över allmänna handlingar hos en myndighet ska innehålla följande uppgifter:

1. datum då handlingen kom in eller upprättades,
2. diarienummer eller annan beteckning handlingen fått vid registreringen,
3. i förekommande fall uppgifter om handlingens avsändare eller mottagare, och
4. i korthet vad handlingen rör. 

Uppgifterna i punkt 1 och 2 är obligatoriska. Det är uppgifter som ”praktiskt taget aldrig kommer att omfattas av sekretess” som det står i förarbetena. De obligatoriska uppgifterna ska vara ”…en garanti mot att existensen av en sekretessbelagd handling hålls hemlig, låt vara att de uppgifter som står att finna i ett register kan vara begränsade” (prop. 1979/80:2 del A, s 359). 

Uppgifterna i punkt 3 och 4 ska däremot utelämnas om de är hemliga. ”För att fylla sitt syfte måste ju registret kunna hållas allmänt tillgängligt”, som det står i förarbetena (prop. 1979/80:2, Del A, s. 358). Vem som helst ska kunna dyka upp på myndigheten och gå igenom registret utan att personalen först måste gör en sekretessprövning och maskera eventuella hemliga uppgifter. Det bygger på att myndigheten inte för in hemliga uppgifter i det diarium som man är skyldig att hålla allmänt tillgängligt. I fallet JO 2014/15 s. 630 hävdade Ungdomsstyrelsen att namnen på personer som hade begärt ut allmänna handlingar från myndigheten var sekretessbelagda. Ändå hade dessa namn förts in i diariet. JO skrev: ”Om det funnits skäl att med stöd av reglerna i OSL sekretessbelägga namnen borde dessa inte ha förts in i diariet”. 

Vad är det då för prövning som myndigheten ska göra när den avgör om avsändare/mottagare och vad handlingen rör ska utelämnas i diariet? Av förarbetena framgår att det handlar om att bedöma risken för att ett sekretesskyddat intresse skadas om en viss uppgift tas in i diariet.

”…uppgift som rör en handlings avsändare, ingivare eller mottagare eller dess innehåll skall utelämnas eller särskiljas om det behövs av sekretesskäl.” /Prop. 1979/80:2, del A, s. 358

De här prövningen är lite udda eftersom en sekretessprövning som regel sker i förhållande till en viss sökande. I det här fallet görs prövningen på förhand, utan att myndigheten känner till vem som senare kommer att ta del av diariet och för vilka syften. I förarbetena kan man läsa följande:

”Vid prövningen av om vissa uppgifter sålunda skall utelämnas har myndigheten att tillämpa de materiella sekretessreglerna i lagen.” /Prop. 1979/80:2, del A, s. 358

I beslutet JO 2014/15 s. 630 skriver JO att ”…prövningen ska göras enligt reglerna i OSL, dvs. en bestämmelse om sekretess måste vara tillämplig för att myndigheten ska kunna underlåta att registrera en uppgift om avsändare eller mottagare”. 

En avsändares namn kan till exempel vara hemligt om socialtjänsten har fått in ett brev från en enskild person. Tanken är att ingen ska behöva skylta med sina kontakter med sociala myndigheter (se exempelvis KR Sundsvall 2049-02). I andra fall kan avsändaren vara offentlig men ärendet så känsligt att det inte kan beskrivas i diariet ens ”i korthet”. Ett exempel på en sådan situation är den som var aktuell i KR Göteborg 2063-17. Där bedömde kammarrätten att det var hemligt om Försäkringskassan hade skickat in en IT-incidentrapport till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 

När ska en handling diarieföras? ”Allmänna handlingar ska registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet”, står det i OSL 5:1 1 st. Det finns alltså ingen exakt tidsgräns i lagen, men JO skriver följande i beslutet 3579-05:

Det ligger emellertid i sakens natur att registreringen skall ske så snart det är praktiskt möjligt. För en handling som kommer in till en myndighet med post ligger det närmast till hands att registrering följer i omedelbar anslutning till själva postöppningen. För handlingar som inges till myndigheten på annat sätt är det önskvärt att de diarieförs i nära anslutning till ingivandet. I normalfallet bör registrering ske senast påföljande arbetsdag.

Handlingar som inte behöver registreras För det första är det bara allmänna handlingar som måste registreras, vilket framgår av OSL 5:1 1 st. För det andra finns det undantag från registreringsskyldigheten även när det gäller allmänna handlingar. Tre av dem framgår av OSL 5:1 2–4 st:

1. Om en myndighet har ett datasystem och låter en annan myndighet få tillgång till detta, är det bara den första myndigheten som ska registrera de handlingar som förekommer i systemet (OSL 5 :1 2 st).
2. Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver inte registreras om de hålls ordnade på annat sätt (OSL 5:1 3 st).
3. Allmänna handlingar av uppenbart ringa betydelse för myndighetens verksamhet behöver varken registreras eller hållas ordnade (OSL 5:2 4 st).

Här ska vi först titta närmare på undantaget i bestämmelsens tredje stycke där det står: ”Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats”. Det framgår inte av lagtexten vem som ”utan svårighet” ska kunna fastställa vad som har kommit in eller upprättats. Det skulle kunna vara myndighetens egen personal. Men uttalanden i förarbetena talar för att det är allmänheten som avses. I propositionen till den tidigare sekretesslagen står det att en myndighet ska hålla ”…handlingarna så ordnade att den utomstående själv kan skaffa sig en överblick över dem” (prop. 1979/80:2 del A, s 355). I ett fall som gällde intresseanmälningar och ansökningar till en ledig tjänst som inte hade diarieförts var JO kritisk till att myndigheten inte heller höll dem ordnade så att det ”…utan hjälp av ett register… var möjligt för en utomstående att vid ett besök hos myndigheten skapa sig en bild av vilka ansökningar och intresseanmälningar som kommit in” (JO 1990/91 s. 409). I fallet JO 1995/96 s. 489 konstaterade JO att en samling handlingar som hålls ordnade på annat sätt inte får blandas med handlingar som omfattas av sekretess. Det här eftersom allmänheten då inte kan ”…tillåtas att på egen hand skaffa sig en överblick över vilka handlingar som finns där”. 

När det gäller handlingar i ärenden kan myndigheten göra så att den bara registrerar den första handlingen och sedan håller övriga handlingar ordnade i akten med en kort anteckning för varje handling på aktkappan eller i dagboksbladet (JO 1991/92 s. 124). 

En myndighet kan också hålla handlingar av en viss typ ordnade i kronologisk eller alfabetisk ordning i en pärm som representanter för allmänheten sedan kan bläddra i själva. Att hålla handlingar ordnade i stället för att diarieföra dem kallas också för systematisk ordning:

”Med systematisk ordning avses att handlingarna hålls samlade på ett konsekvent och överblickbart sätt som är begripligt även för en utomstående. Det kan till exempel innebära handlingar förvaras i kronologisk eller alfabetisk ordning, efter personnummer*, kurskoder eller på liknande sätt.” /Lunds universitets Handbok i dokumenthantering

* Se dock JK:s beslut i diarienummer 396-98-22 där JK ifrågasätter om det är lämpligt att sortera till exempel förordnanden i personnummerordning. Det här eftersom det är lättare att hitta bland förordnandena om de är sorterade i alfabetisk ordning efter namnet på den som har blivit förordnad.

JO har i ett beslut uttalat att myndigheter måste vara konsekventa i frågan om handlingar av ett visst slag ska registreras eller hållas ordnade på annat sätt. Det duger inte att göra olika från fall till fall (JO 1995/96 s. 485). 

Att ge direkt tillgång utan förhandskontroll fungerar inte för handlingar som innehåller uppgifter som omfattas av sekretess. En myndighet kan inte låta allmänheten bläddra fritt bland handlingar som innehåller potentiellt hemliga uppgifter. Den typen av handlingar kan bara lämnas ut efter en sekretessprövning i det enskilda fallet. För handlingar som omfattas av sekretess gäller alltså huvudregeln att de ska diarieföras. Om en handling är hemlig ska det åtminstone vara offentligt att den existerar, är lagstiftarens tanke. Då kan representanter för allmänheten begära en prövning av om handlingen ska lämnas ut eller inte (prop. 1979/80:2, del A, s. 359). 

I OSL 5:1 3 st finns en regel som säger att handlingar av uppenbart ringa betydelse för myndighetens verksamhet inte behöver vare sig registreras eller hållas ordnade på annat sätt. Det gäller även om de innehåller hemliga uppgifter (JO 6579-2016). I förarbetena nämns några exempel på sådana handlingar (prop. 1979/80:2 del A, s. 356–357):

• Pressklipp
• Cirkulär
• Reklamtryck
• Statistiska meddelanden
• Kopior av andra myndigheters yttranden
• Anonyma skrifter
• Skrifter med meningslöst eller obegripligt innehåll

Möjligen kan en inkommen skriftlig begäran om utlämnande av handlingar läggas till listan ovan, åtminstone om de begärda handlingarna lämnas ut omedelbart, se på sidan 494 i JO 1998/99 s. 485. 

Det är alltså handlingarnas betydelse för myndighetens verksamhet som är det avgörande. Allmänna handlingar som är oviktiga för myndigheten kan i och för sig ha ett insynsvärde för allmänheten, men de behöver inte registreras (prop. 1979/80:2 del A, s. 356–357). 

Myndigheter med undantag från registreringsskyldigheten

Myndigheter som masshanterar vissa typer av handlingar kan få undantag från registreringsskyldigheten. Av OSL 5:3 framgår att regeringen – om det finns särskilda skäl – får föreskriva att handlingar av ett visst slag som förekommer i betydande omfattning hos en myndighet inte behöver registreras.

”Enbart det förhållande att antalet handlingar är stort och registreringsskyldigheten därför kan bli betungande bör dock inte vara helt avgörande. Mot de vinster i kostnader och arbete som kan göras måste vägas intresset av allmän insyn i myndigheternas verksamhet. Detta har i bestämmelsen kommit till uttryck att särskilda skäl krävs för att undantag skall kunna föreskrivas.” (prop. 1979/80 del A, s. 357-359).

Regeringen har listat de myndigheter som har undantag från registreringsskyldigheten i 2 § offentlighets- och sekretessförordningen, OSF. Där framgår också vilka handlingstyper hos respektive myndighet som berörs av undantaget. Försäkringskassan behöver inte registrera handlingar i försäkringsärenden, Skatteverket behöver inte registrera deklarationer och Socialstyrelsen behöver inte registrera anmälningar till donationsregistret för att nämna några exempel. 

Hemliga register

Regeringen kan tillåta myndigheter att ha hemliga register över allmänna handlingar som förekommer i en viss ärendetyp eller verksamhet. Det följer av 5 kap. 4 § OSL. Regeln tar sikte på register, som om de hölls öppna, bara skulle kunna innehålla de obligatoriska uppgifterna om datum och diarienummer för varje handling. Enligt lagstiftaren är det inte motiverat att föra sådana register. Allmänheten skulle inte ha något större nytta av dem.

”Ett sådant register skulle tvinga myndigheten till en omfattande dubbelregistrering samtidigt som det öppna registret för den utomstående skulle vara av föga värde” (prop. 1979/80 del A, s. 357-359).

I 3 § offentlighets- och sekretessförordningen kan man läsa vilka myndigheter som får ha hemliga register i delar av sin verksamhet. Hos brottsbekämpande myndigheter gäller det till exempel register rör hemlig rumsavlyssning. Ett annat exempel är register över ärenden om könsbyte hos Skatteverket. 

Ett hemligt register ska innehålla alla de uppgifter som anges i OSL 5:2 1 st. Men allmänheten har inte direkt tillgång till det. Begär någon att få ta del av ett sådant register ska myndigheten göra en sekretessprövning för att avgöra om registret kan lämnas ut i någon del.

Om en myndighet ger dig en kopia eller en avskrift av en allmän handling så har myndigheten rätt att ta ut en avgift för det enligt TF 2:16 1 st. Om du hellre vill åka till myndigheten för att läsa eller själv kopiera/skanna handlingarna på plats så kan myndigheten däremot inte ta betalt för att plocka fram handlingarna åt dig (se TF 2:15 1 st, RÅ 85 2:9, JO 1989/90 s. 392, JO 6032-10 och JO 2261-15).

Det kan hända att en myndighet måste göra en kopia av en handling även om du begär att få ta del av handlingen på plats. Originalhandlingen är kanske så ömtålig att myndigheten inte vågar lämna ut den eller så behöver myndighetens tjänstemän ha tillgång till originalhandlingen i sitt arbete. Det finns med andra ord ”betydande hinder” för att lämna ut originalhandlingen ”på stället” (se TF 2:15 2 st). Enligt professor Alf Bohlin så har du i dessa fall rätt att kostnadsfritt ta del av kopior av handlingarna på plats hos myndigheten (men du får inte ta med dem hem utan att betala, se Offentlighetsprincipen, 9 uppl., s. 130).

En myndighet kan inte heller ta ut kopieavgift i de fall då en handling inte kan lämnas ut i original därför att den innehåller hemliga uppgifter som måste maskas/täckas över (se s. 146 i Bohlins Offentlighetsprincipen och s. 311 i JO 1972 s.306).

En grundförutsättning för att en myndighet ska kunna ta ut avgifter för kopior och avskrifter är att det finns en på förhand fastställd taxa (TF 2:16 1 st). För statliga myndigheter är avgiften fastställd i avgiftsförordningen (1992:191). Kommuner och landsting ska själva fatta beslut om vilka avgifter som gäller för avskrifter och kopior. Det här ska ske genom ett beslut i landstings- eller kommunfullmäktige. Om inget sådant beslut är fattat så kan inte heller landstinget eller kommunen begära någon avgift från dig när du begär att få kopior (se JO 1989/90 s. 392). Även kommunala bolag måste fastställa en taxa på förhand. 

Vad får myndigheterna ta betalt för?

Regeln i 15 § avgiftsförordningen ger myndigheter rätt att ta betalt för bland annat papperskopior eller avskrifter av allmänna handlingar. Det gäller även om myndigheten skickar en kopia via fax (16 § 4 st avgiftsförordningen). Däremot ger 15 § avgiftsförordningen inget stöd för att ta betalt för digitala kopior av dokument i t.ex. pdf- eller wordformat. Kopieringsavgiften ska täcka myndighetens kostnader för papper och slitage på kopieringsapparaten/faxmaskinen (se JO 6032-10 och RÅ 1985 2:9)  men några sådana kostnader uppstår knappast när myndigheten gör en kopia av en digital handling. Eventuellt kan statliga myndigheter istället stödja sig på 4 § p. 8 avgiftsförordningen för att ta betalt för allmänna handlingar som lämnas ut elektroniskt.

Kammarrätten i Stockholms har i ett mål (KR Sthlm 4805-14) ansett att Södertörns tingsrätt haft rätt att ta ut en avgift enligt 4 § p. 8 avgiftsförordningen för ett förundersökningsprotokoll som lämnats ut i elektronisk form. Kammarrätten ansåg däremot att tingsrätten tagit ut en för hög avgift. Även den statliga utredning SOU 2010:4 (s. 346 – 350) kom fram till att det finns stöd för att myndigheter tar ut avgift för utlämnande av handlingar i elektroniskt form. Precis som vid utlämnande av papperskopior så måste kommuner, landsting och kommunala företag ha en på förhand fastställd taxa för att kunna ta ut avgifter för utlämnande i elektronisk form (se JO 1149-15).

Om en myndighet skickar kopior av allmänna handlingar med post till dig så har den också rätt att ta ut en avgift för portokostnad och eventuell postförskottsavgift. För statliga myndigheter framgår detta av (15 § 2 st avgiftsförordningen). Vad som gäller för kommuner och landsting ska framgå av fullmäktiges avgiftsbeslut. 

Hur mycket får myndigheterna ta betalt? 

Hur mycket statliga myndigheter får ta betalt för att framställa och skicka kopior av allmänna handlingar regleras i avgiftsförordningen (1992:191). Vissa myndigheter har speciella regler som avviker från avgiftsförordningen. Det gäller t.ex. Bolagsverket, se 13 § i förordningen (2007:1110) med instruktion för Bolagsverket. För att ta reda på hur mycket en kommun eller landsting får ta betalt så måste man läsa fullmäktiges beslut om gällande taxa. En kommun eller ett landsting kan inte besluta om vilka avgifter som helst utan måste följa självkostnadsprincipen, vilket konkret innebär att man kan ta betalt för sina kostnader för kopieringspapper och slitage på kopieringsmaskin eller faxmaskin (JO 1989/90 s. 392 och RÅ 85 2:9).

Självkostnadsprincipen gäller även när kommunala bolag tar ut avgift för kopior av allmänna handlingar. JO kritiserade ett kommunalt bostadsbolag som tog 10 kronor per kopia och menade att avgiften i det fallet var så hög att det fanns en uppenbar risk för att den skulle motverka syftet med offentlighetsprincipen (JO 2002/03 s. 501, JO 2004/05 s. 423).

Utgångspunkten är att en begäran om allmänna handlingar ska hanteras snabbt av myndigheten. Har du begärt att få ta del av handlingar på plats hos myndigheten så gäller TF 2:15 som säger att handlingar ska lämnas ut ”genast eller så snart det är möjligt”. 

Om du istället har begärt att få kopior av allmänna handlingar skickade till dig så gäller TF 2:16 som säger att en sådan begäran ska hanteras ”skyndsamt”.

Men vad betyder ”så snart som möjligt” eller ”skyndsamt”? Enligt JO ska en myndighet normalt lämna besked i utlämnandefrågan samma dag som en begäran har gjorts. Myndigheten ska alltså antingen lämna ut handlingen eller ge dig besked om att du inte har rätt att få ut den. Enligt JO får beskedet dröja någon eller några dagar om det är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Det kan förstås behövas ännu längre tid om begäran avser ett omfattande material. JO har uttalat sig om skyndsamhetskravet i många beslut, se bland annat JO 4209-09 och JO 5308-11.

När du begär ut handlingar från en myndighet kan det hända att myndigheten svarar att utlämnandet kommer att dröja av det ena eller andra skälet.

Myndigheter har ingen skyldighet att lämna ut kopior av allmänna handlingar i elektronisk form, t ex via e-post (se JO 733-12) eller i en fil som lagras på en dvd-skiva eller ett usb-minne.

När det gäller upptagningar för automatiserad behandling (TF:s benämning på elektroniska handlingar) så räcker det nämligen att myndigheten skriver ut de aktuella handlingarna och lämnar ut dem som pappersutskrifter (se TF 2:16 1 st om det så kallade utskriftsundantaget). Det finns å andra sidan inte heller något generellt förbud mot att myndigheter lämnar ut kopior av allmänna handlingar i elektronisk form.

Utskriftsundantaget infördes för att man vill förhindra att personer fick ut stora datamängder i elektronisk form med risk för intrång i enskildas integritet. Samtidigt påpekade lagstiftaren att det kan finnas fall då det står klart för myndigheten att det inte föreligger någon risk för ett otillbörligt integritetsintrång om en kopia av ett ”datamedium” lämnas ut (prop. 1973:33 s. 86). Det kan i stället vara både effektivt och ändamålsenligt för både myndigheten och den enskilde om en handling lämnas ut i elektronisk form.

Men det finns andra bestämmelser i t ex registerförfattningarna som kan förhindra ett elektroniskt utlämnande. Syftet med utskriftsundantaget är alltså att förhindra att utlämnade uppgifter behandlas automatiserat på ett sätt som kan medföra otillbörliga integritetsintrång. Bedömer en myndighet att det inte finns några integritetsrisker med ett elektroniskt utlämnande, och det inte finns några andra hinder på grund av bestämmelser i registerförfattningar, står det myndigheten fritt att lämna ut en handling i elektronisk form. Det görs också i stor omfattning.

Domstolarna, som har många domar och beslut lagrade i sitt digitala målhanteringssystem Vera, mejlar t.ex. gärna dessa handlingar på begäran. Kopior per post I förarbetena till TF 2:16 (prop. 1981/82:37 s. 40) kan man läsa att den som vill ta del av en allmän handling många gånger har svårt att bege sig till den myndighet där handlingen förvaras och att det därför är viktigt att han eller hon i stället har möjlighet att snabbt få ta del av handlingen genom en avskrift eller kopia. Det är alltså underförstått att rätten att få en kopia av en allmän handling också innebär en rätt att få kopian skickad till sig.

Om det går att kopiera handlingen så kan myndigheten alltså inte kräva att du ska ta del av handlingen på plats eller för den delen kräva att du hämtar dina kopior, avskrifter eller utskrifter på plats. Det här har JO slagit fast vid flera tillfällen (se bland annat JO 1993/94 s. 513, JO 3313-01, JO 1999/2000 s. 405 och JO_2003/04 s. 389).

Du kan däremot inte kräva att få myndighetens originalhandlingar skickade till dig. Det finns också vissa typer av handlingar som en myndighet inte är skyldig att göra kopior av. Det framgår av TF 2:16 1 st att det finns två undantag från myndigheters skyldighet att göra kopior. Det första gäller upptagningar för ”automatiserad behandling”, dvs. elektroniska dokument och databaser m.m. Dessa handlingar kan myndigheten istället välja att lämna ut i form av utskrifter.

I många fall skickar myndigheter ändå elektroniska handlingar som en service om det inte finns några lagar som uttryckligen förbjuder det. De flesta domstolar mejlar till exempel domar till den som begär det. För det andra finns det handlingar som helt enkelt är för komplicerade att kopiera. I TF 2:16 1 st nämns ritningar, kartor och bilder.

Även andra upptagningar än de tidigare nämnda upptagningarna för ”automatiserad behandling” kan vara undantagna om de är svåra att kopiera. Det kan till exempel handla om ljud- eller videoband. Myndigheterna kan därför kräva att du ska komma till myndigheten för att ta del av sådana handlingar på plats. 

Uppgifter per telefon

Om du vill ha ut enstaka uppgifter ur en allmän handling så har du rätt att få ut dem per telefon (JO 1990/91 s. 382). Om du däremot vill ha ut samtliga uppgifter i en omfattande handling eller enstaka uppgifter ur ett stort antal olika handlingar så kan du stöta på patrull. Myndigheternas skyldighet att lämna ut uppgifter ur allmänna handlingar har nämligen en begränsning som innebär att uppgifterna inte behöver lämnas ut om det skulle ”…hindra arbetets behöriga gång” (OSL 6:4). En tjänsteman är därför inte skyldig att lägga massa tid på att läsa högt ur en omfattande allmän handling (se regeringens beslut Reg 6639-92 och 6890-92) eller åt att leta fram ett stort antal olika handlingar för att sedan lämna ut enstaka uppgifter ur dessa till dig.

Det finns ingen motsvarande begränsning i fråga om myndigheters skyldighet att lämna ut allmänna handlingar. I en situation där du vill ha ut samtliga uppgifter ur en omfattande handling eller enstaka uppgifter ur ett stort antal handlingar så kan du alltså välja alternativet att istället begära ut själva handlingarna. Då måste myndigheten lämna ut handlingarna oavsett om det innebär mycket jobb för tjänstemännen.

En myndighet är förstås inte skyldig att lämna ut uppgifter ur allmänna handlingar om uppgifterna är sekretessbelagda. Sekretessreglerna gäller på samma sätt när du begär ut uppgifter ur allmänna handlingar som när du begär att få ut själva handlingarna (OSL 6:4). Enligt JO och JK ligger det ”i sakens natur” att det inte ska ta längre tid att lämna ut uppgifter ur en allmän handling än att lämna ut själva handlingen. Det här trots att det inte finns något uttryckligt skyndsamhetskrav i lagen när det gäller utlämnande av uppgift (se JK 4225-08 och JO 744-88).

En myndighet kan inte ta ut någon avgift när myndigheten lämnar ut uppgifter ur allmänna handlingar enligt OSL 6:4 (se JO 1991/92 s. 418). Det går inte att överklaga en myndighets beslut att inte lämna ut uppgifter ur en allmän handling (jmf OSL 6:7). 

Handlingar via fax 

Du ska få en kopia av en allmän handling faxad till dig om det inte finns några särskilda omständigheter som gör att det är omöjligt eller olämpligt. En myndighet får inte ha som generell policy att aldrig faxa handlingar (se JO 4363-96). För statliga myndigheter gäller förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. Där framgår att myndigheten ska ta hänsyn till den enskildes önskemål om hur kopior ska skickas (9 §). Men i slutändan är det myndigheten som avgör om den metod som den enskilda önskar är lämplig eller inte (10 §). Av ett JO-beslut framgår att samma principer ska gälla för kommuner (JO 2005/06 s. 487). Omständigheter som talar emot att skicka en handling via fax är enligt JO att myndighet saknar fax, faxen är trasig, begäran omfattar väldigt många handlingar eller handlingarna innehåller uppgifter som inte är lämpliga att faxa (JO 4363-96). Angående kommunala bolags skyldighet att faxa se JO 1999/2000 s. 405.

Det är till stor del upp till dig hur du vill ta del av allmänna handlingar. Du kan be att få läsa originalhandlingar på plats hos myndigheten. Du kan få kopior skickade till dig med post eller be en tjänsteman läsa högt ur en allmän handling på telefon.

Men det finns också begränsningar för vad myndigheterna är skyldiga att göra. Den viktigaste begränsningen är kanske att myndigheter inte behöver lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form, till exempel via mejl. Men många gör det ändå för att det är praktiskt och billigt.

Oavsett vilken form för utlämnande som du väljer är utgångspunkten att myndigheten ska lämna ut handlingarna skyndsamt. Men myndigheten kan ta längre tid på sig om du till exempel har begärt ut många handlingar som behöver sekretessprövas.

Det kan hända att myndigheten har synpunkter på din begäran och därför inte vill hantera den. Nedan kan du läsa om några vanliga invändningar som myndigheten kan komma med och få tips om hur du bemöter dem.

1. Du har begärt ut för många handlingar!
2. Din begäran är för resurskrävande!
3. Det går inte att söka fram handlingarna som du har begärt!
4. Du måste uppge ett ärendenummer!
5. Du har inte visat något godtagbart syfte med din begäran!
6. Du har inte sagt vem du är och vad du ska använda handlingarna till!
7. Du måste begära ut handlingarna skriftligen!
8. Du måste vända dig till den del av myndigheten där handlingen förvaras!

Många myndighetsanställda är väl medvetna om sina skyldigheter enligt offentlighetsprincipen och har som ambition att följa de regler som gäller. Andra är okunniga eller väljer att bryta mot reglerna av strategiska skäl.

Om du inte vet vilken typ av tjänsteman som kommer att ta emot din begäran så kan det vara lämpligt att inleda med en snäll och informell begäran för att sedan gradvis skärpa tonen om du inte får ut de handlingar du har rätt till.

Oftast är det fullt tillräckligt att börja så här: ”Hej, skulle ni kunna mejla mig kopior av följande handlingar…”

Fungerar inte det så kan du välja någon av nedanstående mallar för att lägga lite mer tyngd bakom din begäran.

Mall nr 1 – när du vill få en kopia av en allmän handling skickad till dig

Till: myndigheten@myndigheten.se
Ämne: Begäran om kopior av allmänna handlingar

Med stöd av tryckfrihetsförordningens regler om handlingsoffentlighet begär jag härmed kopior av följande handlingar: …

Jag önskar få kopiorna skickad till mig via mejl. Det framgår av 2 kap. 16 § andra stycket tryckfrihetsförordningen att en begäran om kopia av allmän handling ska behandlas skyndsamt. JO har i ett flertal beslut uttalat att besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas samma dag som begäran gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig.

Om ni bedömer att de begärda handlingarna omfattas av sekretess i vissa delar så önskar jag kopior av handlingarna med de sekretessbelagda uppgifterna maskerade. Jag önskar även information om vilka sekretessbestämmelser som myndigheten har tillämpat.

Om ni avser att ta ut avgift för kopiorna önskar jag besked om detta och om den ungefärliga kostnaden på förhand.

Med vänlig hälsning…

Mall nr 2 – när du vill komma till myndigheten och ta del av handlingar på plats

Till: myndigheten@myndigheten.se
Ämne: Begäran om att få ta del av allmänna handlingar

Med stöd av tryckfrihetsförordningens regler om handlingsoffentlighet begär jag härmed att få ta del av följande handlingar på plats hos myndigheten: …

Det framgår av 2 kap. 15 § första stycket tryckfrihetsförordningen att en allmän och offentlig handling, på begäran, ska tillhandahållas genast eller så snart det är möjligt. JO har i ett flertal beslut uttalat att besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas samma dag som begäran gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig.

Om ni bedömer att de begärda handlingarna omfattas av sekretess i vissa delar så vill jag ta del av kopior av handlingarna med de sekretessbelagda uppgifterna maskerade. Jag önskar även information om vilka sekretessbestämmelser som myndigheten i så fall har tillämpat.

Med vänlig hälsning…

Hur du formulerar din begäran om att få ut en allmän handling kan vara helt avgörande för om du får ut handlingen eller inte. Ju mer precis du kan vara när du beskriver handlingen desto större chans att myndigheten lämnar ut den snabbt och utan invändningar.

Myndigheten är visserligen skyldig att hjälpa dig att identifiera de handlingar som du söker. Men om du efterfrågar handlingar som myndigheten inte vill skylta med så kan det hända att tjänstemännen är mindre hjälpsamma. Det finns alltid en risk att de väljer att”missförstå” din begäran trots att de nog inser vilka handlingar du fiskar efter.

I några sällsynta fall har jag varit med om att myndigheten till och med försökt mörka den begärda handlingens existens i sitt avslagsbeslutet. Så här skrev dåvarande Fastighetsmäklarnämnden när jag begärde ut minnesanteckningar från myndighetens personalmöten: “I den mån minnesanteckningar förs är de inte allmän handling (varken inkomna eller upprättade enligt tryckfrihetsförordningen).”

Det var först efter att jag hade överklagat till kammarrätten som det kom fram att Fastighetsmäklarnämndens chef alltid förde minnesanteckningar vid mötena och att dessa sedan mejlades ut till hela personalen (KR Sthlm 3060-11). Det här visar att lite förhandsresearch faktiskt kan spara tid.

Om det framgår av din begäran att du har tagit reda på att handlingen faktiskt finns hos myndigheten så har du i alla fall eliminerat ett skäl för avslag. Det här betyder ju inte att du ska avstå från att begära ut handlingar i fall där du är osäker på vad handlingarna kallas eller inte ens vet om de existerar. Även en löst formulerad begäran kan ge bra utdelning i många fall. Myndigheterna har som sagt en skyldighet att hjälpa dig med att hitta handlingarna som du söker och många tjänstemän tar denna uppgift på stort allvar.

Ibland kan det vara också vara bättre att lämna in en formell begäran till myndigheten än att försöka få en ovillig och stressad tjänsteman att förklara hur myndigheten dokumenterar den information som du söker. Jag försökte vid ett tillfälle ta reda på hur en kommun dokumenterade sin tillsyn av äldreboenden. Tillsynschefen beskrev det hela som ”en ständigt pågående dialog där vi försöker lyfta fram de goda exemplen”. Det var först efter det att jag hade lämna in en begäran som kommunen tvingades tänka igenom vilken dokumentation som faktiskt finns kring tillsynen. Delvis beror det här på att myndigheternas efterforskningsskyldighet vid en begäran om allmänna handlingar enligt TF är betydligt mer långtgående än den allmänna serviceskyldighet som gäller enligt förvaltningslagen när du ringer och ber om allmänna upplysningar.

När du ska begära ut information från en myndighet med stöd av handlingsoffentligheten ställs du inför ett antal val. För det första måste du bestämma dig för om du vill begära ut uppgifter ur en allmän handling eller om du vill ha ut själva handlingen.

Vad är då skillnaden? Om du till exempel ber tingsrätten läsa upp vilket brott den åtalade dömdes för så begär du en uppgift ur en allmän handling. Om du däremot ber att få läsa hela domen så begär du ut själva handlingen.

Att begära ut uppgifter ur en allmän handling kan vara bra om du bara vill kolla några enkla faktauppgifter. Då behöver du inte läsa igenom en massa text för att hitta det som är relevant för dig. Å andra sidan missar du sammanhanget där uppgifterna förekommer. En kopia av en allmän handling kan också väga tyngre som bevis om någon skulle ifrågasätta uppgifterna som du har fått från myndigheten.

En annan viktig nackdel är att myndigheten kan avslå din begäran om att få ut uppgifter ur en allmän handling med hänvisning till att ett utlämnande skulle ”…hindra arbetets behöriga gång” (OSL 6:4).  Det betyder i klartext att myndigheten kan säga nej om den tycker att det skulle ta för mycket tid eller på något annat sätt orsaka för stort besvär att tillmötesgå din begäran. Några sådana begränsningar finns inte i en myndighets skyldighet att lämna ut allmänna handlingar.

Om du bestämmer dig för att begära ut själva handlingen så ställs du inför ett nytt val. Du kan nämligen välja mellan att ta del av handlingen på plats hos myndigheten eller begära en kopia av handlingen som du antingen hämtar hos myndigheten eller får skickad till dig.

Sammanfattningsvis kan du alltså begära ut uppgifter med stöd av handlingsoffentligheten på följande tre sätt:

1. Begära ut uppgifter ur en allmän handling med stöd av OSL 6:4.
2. Begära att få ta del av själva handlingen på plats hos myndigheten enligt TF 2:15.
3. Begära en kopia av handlingen som du hämtar ut eller får skickad till dig enligt TF 2:16.

Oavsett vilket alternativ du väljer så finns det en risk att myndigheten har synpunkter på hur du har utformat din begäran och därför nekar dig begärda uppgifter eller handlingar. Frågan är då om myndigheten har fog för sina invändningar eller inte.

Kan du få ut uppgifterna med stöd av offentlighetsprincipen?

Om svaret på följande fem frågor är ja så kan du det.

1. Finns uppgifterna hos en myndighet?
2. Är uppgifterna dokumenterade i en handling?
3. Förvaras handlingen hos myndigheten?
4. Är handlingen allmän?
5. Är uppgifterna i handlingen offentliga?

Handlingsoffentlighet gäller bara hos ett fåtal privata organ. Det handlar om bolag, föreningar, stiftelser och enskilda yrkespersoner som har fått förtroendet att ägna sig åt myndighetsutövning mot enskilda. De aktuella organen finns uppräknade i en bilaga till OSL.

Enligt OSL 2:4 har medborgare rätt att få ut handlingar från dessa organ på samma sätt som de har rätt att få ut allmänna handlingar från myndigheter, det vill säga med de begränsningar som följer av sekretessreglerna. För vissa av organen, till exempel högskolor som drivs som bolag eller stiftelser, gäller handlingsoffentlighet i hela verksamheten. För andra gäller handlingsoffentligheten bara i de delar av verksamheten som preciseras i bilagan till OSL.

A-kassorna, som är privata föreningar, måste till exempel bara tillämpa handlingsoffentlighet i ärenden om arbetslöshetsersättning och medlemsavgifter. Hos Aktiebolaget Radiotjänst gäller handlingsoffentligheten bara i ärenden om tv-avgift för att nämna ett annat exempel.

Ibland är det inte alldeles självklart om en specifik handling hör till den verksamhet hos organet som omfattas av handlingsoffentlighet. Ett organ kan tolka området snävt och mena att handlingsoffentligheten bara omfattar de handlingar som direkt dokumenterar organets myndighetsutövning mot enskilda. Det gjorde AB Svensk bilprovning ett fall men fick bakläxa av dåvarande Regeringsrätten (mål nr 4740-09). I det målet handlade det om dokumentation från Svensk bilprovnings upphandling av utrustning för fordonskontroll. Domstolen ansåg att de handlingarna ingick i den ”verksamhet som avser fordonskontroll” som angavs i bilagan till dåvarande sekretesslagen.

Om du begär ut en handling hos ett privat organ och organet ifråga vägrar lämna ut handlingen med hänvisning till att den inte tillhör den del av verksamheten som omfattas av handlingsoffentlighet så bör du kräva ett överklagbart avslagsbeslut. Det är ju en förutsättning för att du ska kunna få bedömningen prövad i domstol. Egentligen är det privata organet inte skyldigt att fatta ett sådant beslut om handlingen inte ingår i den verksamhet som omfattas av handlingsoffentlighet. Men JO menar att det är lämpligt  organet fattar ett överklagbart avslagsbeslut om det inte är helt uppenbart att handlingen inte omfattas av handlingsoffentligheten (se JO 2003/04 s. 426). Bara det faktum att du och organet är oense i frågan talar för att ett överklagbart avslagsbeslut bör fattas (se JO 2004/05 s. 425). Ytterligare rättsfall: RÅ 1997 not. 94 – angående handlingar hos posten. 

Privata utförare

Kommuner och landsting kan lägga ut delar av sin verksamhet på så kallade privata utförare, till exempel privata vård- och omsorgsföretag. Offentlighetsprincipen gäller inte hos dessa privata utförare. Men en enligt 3 kap. 19 a § kommunallagen ska kommunen eller landstinget i sitt avtal med den privata utföraren ”tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten insyn” i den verksamhet som lämnats över.

Så här står det i förarbetena till bestämmelsen (prop 2013/14:118): ”Kommuner och landsting ska i avtalet med den privata utföraren reglera vilken information som ska lämnas av den privata utföraren. Den exakta omfattningen av vilken information som ska lämnas blir beroende av bl.a. den överlämnade verksamhetens art, hur många kommun- och landstingsmedlemmar som är beroende av verksamheten och hur mycket skattemedel som går till den upphandlade verksamheten. För att bestämma insynens omfattning ska det vid avtalets utformning och tecknande göras en avvägning mellan å ena sidan den privata utförarens intressen av exempelvis skydd för affärsmässiga förhållanden och å andra sidan allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs. Exempel på information som kan bli aktuell att tillförsäkra sig är uppgifter om personalen och dess kompetens, utbildningsnivå och kapacitet, liksom information om antalet anställda, antalet anställda omräknat till heltid, personalkontinuitet, brukarundersökningar och den privata utförarens organisation och eventuella underleverantörer.”

Om du vill ha ut information om den privata utförarens verksamhet med stöd av 3 kap. 19 a § kommunallagen får du vända dig till kommunen eller landstinget med din begäran. Kommunen eller landstinget får i sin tur hämta in informationen från den privata utföraren och lämna ut den till dig så vida den inte omfattas av sekretess. Men det finns ingen skyldighet för kommunen eller landstinget att  hämta in informationen från den privata utföraren och du har inte heller någon möjlighet att överklaga om kommunen eller landstinget vägrar göra det.

Även när ett kommun- eller landstingsägt bolag överlämnar verksamhet till en privat utförare ska allmänheten ges insyn i den överlämnade verksamheten (se 3 kap. 17 § p 6 kommunallagen).

Obs! För avtal som kommuner och landsting slutit med privata utförare före januari 2015 gäller äldre bestämmelser i kommunallagen som inte ställer lika höga krav på insyn. Se övergångsbestämmelserna som du hittar sist i kommunallagen. 

Kungen och kyrkan 

Hovet omfattas inte av handlingsoffentligheten i TF (RÅ 1999 ref. 48). För handlingsoffentligheten inom Svenska kyrkan gäller särskilda regler.

Hovet tillhör inte den offentliga förvaltningen och omfattas inte av TF:s regler om handlingsoffentlighet (se RÅ 1999 ref. 48). Du kan ändå använda handlingsoffentligheten för att få en viss insyn i hovets angelägenheter genom att bevaka de myndigheter som hovet brevväxlar flitigt med. Det gäller t.ex. Statens fastighetsverk som förvaltar de kungliga slotten.

Allmänt

Årsskiftet 1999/2000 skildes Svenska kyrkan från staten. Svenska kyrkans olika organ är därför inte längre myndigheter. Men det finns trots det en omfattande handlingsoffentlighet inom Svenska kyrkan. Denna handlingsoffentlighet kan delas upp i två huvudtyper: 1. Den som regleras i TF. 2. Den som regleras av kyrkan själv. 

Grundlagsreglerad handlingsoffentligheten 

Den grundlagsreglerade handlingsoffentligheten inom Svenska kyrkan omfattar dels de handlingar som Svenska kyrkan har kvar från sin tid som statskyrka och dels de handlingar som uppkommer i den verksamhet som Svenska kyrkan utför på uppdrag av det allmänna (begravningar och kulturminnesvård). Svenska kyrkan har fått behålla allmänna handlingar som kom in och upprättades inom Svenska kyrkan till och med sista december 1999 när Svenska kyrkans organ fortfarande var myndigheter. Det här framgår av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring m.m. Om någon begär ut dessa handlingar så ska svenska kyrkan tillämpa reglerna i OSL och till viss del också TF (framgår av OSL 2:5 och TF 2:22 1 st). TF:s regler om handlingsoffentlighet gäller också i Svenska kyrkans verksamhet enligt begravningslagen och när kyrkan använder och fördelar statligt stöd enligt kulturminneslagen. Det här framgår av bilagan till OSL. 

Inomkyrklig handlingsoffentlighet 

Även om denna del av Svenska kyrkans handlingsoffentlighet kallas ”inomkyrklig” så är den delvis lagreglerad (dock inte i grundlag). I 11 § lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan slås nämligen fast att ”var och en ha rätt att ta del av Svenska kyrkans handlingar”. Men samma paragraf ger Svenska kyrkan rätt att begränsa offentligheten med hänsyn till: 1. skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden, 2. Svenska kyrkans ekonomiska intresse, eller 3. något synnerligen väsentligt intresse. Utifrån de här tre punkterna har Svenska kyrkan skapat sina egna sekretessregler som finns samlade kyrkoordningen (54 kap). Kyrkoordningen är inte en lag utan ett regelverk som beslutats av Svenska kyrkan högsta beslutande organ Kyrkomötet. 

Att överklaga 

Om du har begärt ut handlingar från Svenska kyrkan som omfattas av reglerna i TF och OSL så kan du överklaga ett eventuellt avslagsbeslut till kammarrätten. Om du däremot har fått ett avslagsbeslut efter att ha begärt ut handlingar inom området för den inomkyrkliga handlingsoffentligheten så får du föra ärendet vidare till högre instans inom kyrkan. Första instans för ett överklagande är domkapitlet och därefter Svenska kyrkans överklagandenämnd. 

Statlig tillsyn 

När Svenska kyrkans befattningshavare och uppdragstagare fattar beslut enligt TF och OSL så är det fråga om myndighetsutövning. Därför står denna verksamhet under tillsyn av JO och JK (se prop. 1998/99:38 s. 169, JO 2117-2007, JK 2744-00). JO och JK har däremot ingen tillsyn över Svenska kyrkans hantering av den inomkyrkliga handlingsoffentligheten.

Offentlighetsprincipen handlar om att ge allmänheten insyn i offentliga verksamheter. Principen kommer till uttryck på flera sätt i svensk lag. Det finns till exempel regler som säger att domstolsförhandlingar, riksdagsdebatter och sammanträden i kommunfullmäktige ska vara öppna för allmänheten.

Meddelarfriheten som skyddar tjänstemän på myndigheter som lämnar ut uppgifter till massmedia är ett annat uttryck för offentlighetsprincipen.

Allra viktigast är nog ändå handlingsoffentligheten som vi skriver om på denna sajt. Den ger oss tillgång till den enorma mängd information som finns samlad i myndigheternas allmänna handlingar. Handlingsoffentligheten innebär att du, jag och alla andra har rätt att begära ut och läsa de myndighetshandlingar som vi är intresserade av.

Så om du vill veta vad livsmedelsinspektören tycker om din kvarterskrog? Begär ut inspektionsprotokollet från kommunen!

Vill du veta om hantverkaren du tänker anlita har fått klagomål tidigare? Begär ett utdrag ur Allmänna reklamationsnämndens register!

Är du osäker på om medierna ger en rättvis bild av ett uppmärksammat rättsfall? Be domstolen mejla en kopia av domen!

Huvudregeln om handlingsoffentlighet finns i grundlagen, närmare bestämt i andra kapitlet i tryckfrihetsförordningen, TF. Men det är en huvudregel med många undantag eftersom ett stort antal uppgifter i allmänna handlingar är hemliga enligt reglerna i offentlighets- och sekretesslagen, OSL. Namnet offentlighets- och sekretesslagen är för övrigt falsk marknadsföring eftersom reglerna om offentlighet är lätt räknade medan sekretessreglerna är otaliga och ständigt blir fler.

Det är viktigt att veta att en myndighet bara kan hemlighålla en uppgift i en allmän handling om det finns en regel i offentlighets- och sekretesslagen som anger att just den aktuella typen av uppgift är för känslig för att lämna ut. Saknas det en sådan regel måste myndigheten lämna ut uppgifterna. Vad tjänstemännen på myndigheten tycker är lämpligt eller olämpligt att offentliggöra har ingen betydelse.

Var och en, både svenskar och utlänningar, har rätt att få ut allmänna handlingar från svenska myndigheter med stöd av handlingsoffentligheten (TF 2:1). Den rätten gäller inte bara människor av kött och blod (fysiska personer). Dåvarande Regeringsrätten har slagit fast att också aktiebolag och andra så kallade juridiska personer kan begära ut allmänna handlingar i eget namn (se RÅ 2003 ref. 83). Det behöver alltså inte vara någon fysisk person vid företaget som står som avsändare till en begäran om allmänna handlingar. JO har i ett fall (JO 2008/09 s. 538) förtydligat att rätten att ta del av handlingar omfattar också dem som är anställda på den myndighet där handlingen finns.

Det är ”myndigheter” som enligt grundlagen är skyldiga att på begäran lämna ut allmänna handlingar. Det framgår av TF 2:3 1 st. Men varken TF eller OSL ger besked om vad som är en myndighet i lagens mening. Lagarna innehåller inga listor över alla svenska myndigheter och inte heller någon definition av vad en myndighet är (se Bohlin, Offentlighetsprincipen, 9 uppl., s. 51 f.f. och RÅ 1984 2:101).

Om du har att göra med ett departement, en domstol, en statlig myndighet eller någon kommunal nämnd så är det självklart att dessa är myndigheter. Har du å andra sidan att göra med ett privat organ som ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller ett registrerat trossamfund så är dessa inte myndigheter och som regel gäller inte handlingsoffentligheten där (se RÅ 2008 ref. 6). Men det finns organ i gränslandet mellan privat och offentligt som är mer svårbedömda. Då måste du som begär ut handlingar kunna argumentera för att organet som har handlingarna ska betraktas som en myndighet. Det är inte säkert att tjänstemännen på det aktuella organet själva vet om handlingsoffentligheten gäller där (se t.ex. JO 1083-11).

Något som talar för att ett organ är en myndighet är om det organisatoriskt hänger ihop med den offentliga förvaltningen. I RÅ 1979 2:11 prövade Regeringsrätten om en etisk kommitté vid Södersjukhuset var en myndighet. Domstolen kom fram till kommittén var en myndighet eftersom ledamöterna var utsedda av lärarkollegiet vid sjukhusets medicinutbildning och eftersom kommittén fick yttra sig i frågor om bidrag till forskningsprojekt vid sjukhuset. Man kan också argumentera kring frågan om organet utför sådana uppgifter som typiskt sätt brukar utföras av myndigheter (se RÅ 1984 2:101).

Lagstiftningen ger alltså inget entydigt svar på vad en myndighet är. Däremot ger den besked om vilka organ som inte är myndigheter men som ändå måste tillämpa handlingsoffentlighet. I TF 2:5 kan man läsa att politiska församlingar som riksdagen eller landstings- och kommunfullmäktige ska jämställas med myndigheter vid tillämpning av TF. Och enligt 2:4 OSL gäller handlingsoffentligheten inom vissa verksamheter hos privata organ som finns uppräknade i bilagan till OSL. Gemensamt för dessa privata organ är att de har fått förtroende att ägna sig åt myndighetsutövning mot enskilda. Handlingsoffentlighet gäller därför till exempel i a-kassornas ärenden om arbetslöshetsersättning, hos Radiotjänst i ärenden där bolaget tar ut TV-avgift eller vid bilbesiktning som utförs av privata företag.

Aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting har ett ”rättsligt bestämmande inflytande” jämställs med myndigheter i TF och måste tillämpa handlingsoffentlighet. Det framgår av OSL 2:3. Det ska alltså gå att få ut handlingar från dessa företag på samma sätt som allmänna handlingar från myndigheter. Vad som menas med ”rättslig bestämmande inflytande” framgår av OSL 2:3 2 st.

Regeln i OSL 2:3 omfattar bara de associationsformer, det vill säga de typer av bolag, föreningar och andra juridiska personer, som räknas upp i paragrafens första stycke. I uppräkningen saknas de ideella föreningar eller enskilda personer som också kan få förtroendet att sköta kommunala angelägenheter enligt 3:16 kommunallagen. För dessa gäller alltså inget krav på handlingsoffentligheten enligt OSL 2:3.

JO har i ett beslut konstaterat att också Landstingens ömsesidiga försäkringsbolag, som samägs av alla landsting, är en sådan associationsform som faller utanför regeln i OSL 2:3 (se JO 1952-09). Almi företagspartner i Örebro län omfattades inte av regeln i OSL 2:3 eftersom staten hade fler röster än landstinget i bolaget (se KR Jönköping 3960-96). Bolaget Science Park Speed Capital AB omfattades inte av offentlighetsprincipen eftersom kommunen ägde bolaget via en ideell förening  (se KR Sthlm 1588-16).

För bolag och föreningar där kommunen är delägare men saknar rättsligt bestämmande inflytande eller för associationsformer som inte räknas upp i OSL 2:3 finns inte samma bindande krav på handlingsoffentlighet. För dessa gäller en svagare skrivning i 3:18 kommunallagen som säger att landstings- eller kommunfullmäktige ska ”verka för” att allmänheten ska ha rätt att ta del av handlingar. Vad detta innebär har prövats av Högsta förvaltningsdomstolen i målet HFD 5782-10.

Personer eller företag som arbetar som fristående konsulter åt myndigheter är inte bundna av offentlighetsprincipen. De är inte skyldiga att lämna ut handlingar på begäran från allmänheten. Däremot kan en handling som en konsult tagit emot eller upprättat för en myndighets räkning betraktas som allmän och förvarad hos den myndigheten. I sådana fall går det att vända sig till myndigheten och begära ut handlingarna trots att de finns hos konsulten. Det gäller till exempel när en rekryteringskonsult sköter en personalrekrytering åt en myndighet.

Jobbansökningar kan begäras ut hos myndigheten trots att de jobbsökande skickat dessa direkt till rekryteringskonsulten (se RÅ 1989 ref. 29 och RÅ 1996 ref. 25). I fall där en myndighet anlitat en rekryteringskonsult för att sondera marknaden, bedriva rekryteringsfrämjande åtgärder och göra en inledande urvalsprocess före det egentliga anställningsförfarande så har handlingar hos konsulten inte ansetts förvarade hos myndigheten. Det här betyder att rekryteringsföretaget kan ta emot intresseanmälningar till en tjänst på en myndighet utan att dessa blir allmänna handlingar. Om företaget väljer ut en eller flera kandidater som presenteras för myndigheten så blir dessa personers intresseanmälningar allmänna handlingar. Övriga sökandes intresseanmälningar blir det inte. Efter rekryteringsföretagets urvalsprocess måste myndigheten inleda ett vanligt anställningsförfarande där myndigheten tar emot ansökningar direkt från jobbsökande. I annat fall har myndigheten lagt över hela tjänstetillsättningsärendet på rekryteringsföretaget. I det läget anses företaget ha tagit emot alla intresseanmälningar i myndighetens ställe. Utgångspunkten är att de då är allmänna handlingar. Eventuellt kan myndigheten i det läget avtala bort sin tillgång till handlingarna hos rekryteringsföretaget, vilket innebär att handlingarna inte är allmänna. Men det är egentligen inte tillåtet. Se JO 3529 12 där JO kritiserade ett kommunalförbund för att ha avtalat bort tillgången till intresseanmälningar som kommit in till ett rekryteringsföretag trots att företaget tagit emot dessa i kommunförbundets ställe som en del av anställningsförfarandet.

Om en myndighet har en överenskommelse med en konsult om att myndigheten ska ha tillgång till inskickade handlingar  så blir dessa allmänna handlingar (se JO 1990/91 s. 391, KR Gbg 7285-08 och KR Jönköping 330-05). Målet RÅ 1984 2:49 gällde en kontrolldagbok som en anställd på företaget Riksbyggen fört på uppdrag av en kommun. I det fallet ansåg Regeringsrätten att dagboken var en allmän handling hos kommunen trots att den aldrig funnits där. Domen har fått kritik för att ha utvidgat förvaringskriteriet i TF 2:4 för mycket (se bl.a. JO 1990/91 s. 391).