Vanliga återkommande frågor

E-post, nedlagda förundersökningar, utköpta chefer, socialsekretess och gode män. Det är några av de teman som är återkommande i frågorna till Offentlighetsjouren. Därför finns nu skriftliga sammanfattningar för vad som gäller, goda råd och länkar till vägledande rättsfall inom ett antal sådana områden.

 

Myndigheten säger nej utan tydlig motivering

Ett av de vanligaste problemen som hanteras av Offentlighetsjouren, OJ, är myndigheter som nekar utlämnande för att de av någon anledning inte vill eller tycker att det är lämpligt.

En sådan allmänt hållen inställning räcker inte. Myndigheten är skyldig att fatta ett formellt beslut som grundas på minst en av bestämmelserna i Tryckfrihetsförordningen eller Lagen om offentlighet och sekretess, OSL. Detta framgår bland annat av OSL 6 kap 3 och 7 § samt av Förvaltningslagen 31-33 §.

Om myndigheten nekar lönar det sig ofta att säga att man vill ha saken prövad i kammarrätten och kräva ett skriftligt beslut som ska innehålla hänvisning till den/de lagparagrafer beslutet grundar sig på. En vanlig reaktion är då att handläggaren efter en stund återkommer och lämnar ut de begärda handlingarna.

Av målet B28-14 (Hovrätten i Skåne och Blekinge) framgår att en politiker dömdes till höga dagsböter efter att han både låtit bli att lämna ut handlingar och struntat i att fatta ett avslagsbeslut.

 

Myndigheten vill inte lämna ut per mejl

Myndigheter har ingen skyldighet att lämna ut handlingar per mejl. Det är visserligen inte förbjudet att göra det. Men myndigheten får själv avgöra vad som anses vara lämpligt och behöver inte motivera detta. En vanlig anledning brukar dock vara en oro för att personuppgifter ska kunna sammanställas i databaser och spridas på ett olämpligt sätt.

Ett sätt att komma förbi detta kan vara att prata med myndigheten och få den att göra undantag för dig som journalist och företrädare för ett välkänt och seriöst medieföretag.

Myndigheter är däremot skyldiga att lämna ut på plats i sina egna lokaler eller per post. Det senare framgår av JO:s uttalande i ärendet 3046-2001.

JO har tidigare också uttalat att en myndighet bör faxa handlingar om det inte är direkt olämpligt, vilket framgår av ärendet 4363-1996.

 

God man och förvaltare

Läs först avsnittet om socialsekretess.

Stark sekretess för området gäller enligt OSL 32 kap 4 §. Sekretessen skyddar både den som har god man och den gode mannen själv. Normalt sett skyddas en myndighets personal inte av sekretessen i paragrafen. Men den gode mannen anses vara anlitad av den hen företräder och inte av myndigheten, och omfattas därför av begreppet ”enskild”.

Därför är det svårt att granska gode män. Det finns dock vissa uppgifter som bör vara offentliga.

Namn på gode män och hur många uppdrag var och en har är offentliga uppgifter enligt målet 5475-13 (kammarrätten i Göteborg) och 2756-13 (kammarrätten i Jönköping).

Det händer att en god man vill låta journalister ta del av information om den person hen företräder och lämnar en fullmakt för det. En sådan fullmakt är dock ogiltig eftersom man bara kan upphäva sekretessen för uppgifter som rör en själv.

Den som har god man har rätt att utan den gode mannens medgivande utfärda en fullmakt som ger utomstående rätta att ta del av uppgifter om honom/henne. Det framgår av JO:s ärende 6231-13.

Handlingar om gode män hanteras vanligtvis av kommunernas överförmyndarnämnder och länsstyrelserna, som är tillsynsmyndighet.

Beslut om utseende av god man fattas dock i en del fall av tingsrätten. Där är sekretesskyddet inte lika starkt och det finns möjlighet att ta reda på vem som utsetts till god man för en viss person och varför.

 

EU:s Dataskyddsförordning (GDPR)

Det händer att myndigheter nekar att lämna ut handlingar eller helt okontroversiella personuppgifter med hänvisning till GDPR. Exempelvis bygglovsansökningar där det varken framgår vem sökt lovet eller vilken fastighet som omfattas.

Oftast går det dock att lösa problemen genom att hänvisa till det undantag som finns i förhållande till offentlighetsprincipen i ”Lag 2018:218 med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning”.

Av 1 kap 7 framgår att ”EU:s dataskyddsförordning och denna lag ska inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Artiklarna 5-30 och 35-50 i EU:s dataskyddsförordning samt 2-5 kap denna lag ska inte tillämpas vid behandling av personuppgifter som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande.”

Detta framgår också av målet 405-19 (kammarrätten i Jönköping).

 

Så fungerar offentlighetsprincipen för e-post

För att en handling ska kunna var offentlig måste den först vara allmän. Det blir den om den lämnas in till en myndighet, skickas ut därifrån eller upprättas inom myndigheten och tillhör ett avslutat ärende.

Mejl blir alltså allmänna handlingar om de skickas till eller från en myndighet.

Mejl inom en myndighet är inte allmänna handlingar såvida de inte tillför ett ärende sakinnehåll och mejlet har tagits till vara och arkiverats, fått allmän spridning inom myndigheten eller varit föremål för någon annan specialåtgärd.

Interna mejl inom en myndighet behöver inte lämnas ut. Att mejlen skickats mellan olika enheter inom myndigheten saknar oftast betydelse. Det är först när mejlet passerar gränsen till myndigheten på väg ut eller in som det blir en allmän handling.

Den här tolkningen har gjorts av högsta förvaltningsdomstolen i målet HFD 5339-13.

Kommuner och landsting utgör dock undantag från ovanstående. Dessa är myndigheter som i sin tur består av flera myndigheter – i praktiken oftast de olika förvaltningarna/nämnderna.

Ett mejl från exempelvis kommundirektören till någon inom kulturförvaltningens ansvarsområde blir då allmän och oftast offentlig handling på båda ställena. Detta framgår bland annat av målet 94-14 (kammarrätten i Göteborg).

Mejl mellan politiker och tjänstemän som tillhör samma myndighet är inte allmänna eftersom politikerna anses utgöra en del av myndigheten.

En annan typ av mejl som inte är allmänna handlingar är de som är “privata”. Privata mejl är sådana som inte rör tjänsten. Exempelvis om maken/makan mejlar en tjänsteman om något som rör familjen.

Däremot är logglistor över inkomna och avsända mejl allmänna handlingar. Det framgår av målet 6569-16 (Högsta förvaltningsrätten).

Det förekommer att politiker och tjänstemän tar emot och skickar handlingar genom sina privata e-postadresser i hopp om att undvika insyn. Adressen är dock inte avgörande. Innehåll i handlingar och i vilken egenskap en kommunföreträdare har när hen skickar/tar emot dem avgör. Om handlingen rör tjänsten är den att anse som inkommen även om den skickats till en privat e-postadress. Det framgår av JO:s uttalande i ärendet 5883-2015.

När det gäller gallrade (raderade mejl) säger lagen att alla myndigheter ska upprätta ett regelverk för detta. Mejl som inte är allmänna handlingar och/eller saknar betydelse för verksamheten får raderas.

Det är den enskilde tjänstemannen som avgör vad som ska raderas. Myndigheter kollar sällan om deras bedömning är korrekt. Tyvärr öppnar detta naturligtvis för fusk, dvs att man kan förstöra sådant som man inte vill att journalister eller andra ska se.

Många myndigheter raderar sin mejllogg automatiskt och fortlöpande efter en viss tid. Tiden kan variera, men det förekommer att man raderar redan efter en vecka.

 

Handlingar inför ett kommande sammanträde

Det händer att myndigheter hävdar att sammanträdeshandlingarna är ett arbetsmaterial eller internt material fram till att mötet hållits. Det stämmer delvis.

Sammanträdeshandlingar inför exempelvis ett sammanträde i kommunstyrelsen brukar innehålla en rad olika typer av handlingar. Det kan vara tidigare beslutsprotokoll och handlingar som lämnats in till kommunen eller skickats ut därifrån. Dessa är allmänna handlingar som på begäran ska lämnas ut.

Det som brukar intressera journalister är dock beslutsförslagen och de underliggande tjänsteskrivelserna. Dessa upprättade inom myndigheten och blir allmänna först när det ärende de tillhör är avslutat, det vill säga efter sammanträdet. I det fallet stämmer det att handlingarna utgör ett arbetsmaterial.

Om myndigheten så vill behöver man inte lämna ut dem förrän protokollet är justerat, vilket i landsting och kommuner ska ske senast två veckor efter sammanträdet.

Det är inte förbjudet att lämna ut handlingar som inte är allmänna. Men myndigheten är alltså inte tvingad att göra det. Den kan välja själv.

När det gäller den här typen av gränsdragning kan det vara bra att känna till att kommuner och landsting är myndigheter som i sin tur ofta utgörs av flera myndigheter. Vanligtvis de olika facknämnderna.

Det betyder att handlingar som skickats över förvaltningsgränser ofta blir allmänna. Detta framgår av domen 94-14 (kammarrätten i Göteborg).

Ibland händer det att myndigheter påstår att även själva dagordningen är ett arbetsmaterial. Det stämmer inte. Av målet 2811-16 (kammarrätten i Jönköping) framgår att dagordningen är allmän handling. Målet gällde visserligen dagordning inför ett möte i ett arbetsutskott. Men det framgår även vad som gäller för sammanträden i styrelser och nämnder.

 

Social- och sjukvårdssekretess

Dessa områden regleras i första hand i kapitlen 25 och 26 i Offentlighets- och sekretesslagen, OSL.

I allmänhet råder stark sekretess (omvänt skaderekvisit) för båda områdena. Du kan läsa mer om olika skaderekvisit här.

Stark sekretess innebär att uppgifter om enskilda personer och organisationer inte får lämnas ut om det inte står klart att det kan ske utan att någon lider skada eller men eller kan uppleva detta som integritetskränkande. Bevisbördan att det förhåller sig så ligger på den som begär ut handlingar/uppgifter.

I många fall går det ändå att ta sig runt sekretessen. Avidentifiering av handlingar är ett sätt. Sekretessen till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden kan i många fall upprätthållas genom att namn och andra identifierbara uppgifter maskas.

Detta framgår bland annat av kammarrättens i Jönköping dom 1591-14 samt av förarbetena till sekretesslagen (prop. 1979/80:2 Del A s. 84) där följande sägs:

“För att enskild person ska lida skada eller men krävs givetvis att uppgifterna är hänförliga till en viss individ. Det innebär att man i allmänhet bör kunna lämna ut s.k. avidentifierade uppgifter utan att risk för skada eller men uppkommer.”

Viktigt att komma ihåg är också att begreppet ”enskild” i de två paragraferna omfattar vårdtagare, patienter, anhöriga och andra utomstående som kommer i kontakt med verksamheten. Däremot skyddas inte myndighetens egen personal av sekretess enligt OSL 25 och 26 kap.

Ibland vill myndigheter hemlighålla uppgift om vilken verksamhet, vårdboende eller enhet en händelse eller missförhållande förkommit, för att enskilda personer inte ska kunna identifieras. Detta måste förstås prövas från fall till fall. Av domen ovan (1591-14) framgår att en enskild vårdtagare inte gick att identifiera i en krets på sex personer.

Ännu ett sätt att komma runt sekretessen är att använda fullmakt från den/de som skyddas av sekretessen. Exempelvis en patient eller vårdtagare. Av OSL 12 kap 1 § gäller sekretess inte i förhållande till den enskilde själv. Rätten att genom fullmakt låta andra ta del av uppgifter om en själv stadgas i OSL 2 kap 2 §.

Ofta kan det dock vara lättare att be den enskilde att själv begära ut handlingar som du som journalist kan få ta del av. Det händer att myndigheter förhalar eller struntar i fullmakten om en journalist eller annan utomstående finns med i sammanhanget.

Ibland räcker det heller inte med fullmakt från en person. Om det förekommer uppgifter om flera enskilda i handlingarna kan fullmakt krävas även från dessa.

En person, exempelvis en dotter, kan inte lämna fullmakt för en journalist att ta del av uppgifter om dotterns åldriga mamma. Mamman måste själv skriva på fullmakten. Alternativt kan dottern själv försöka få ut handlingar. Sekretessen gäller visserligen även mot henne, men myndigheter brukar vara mer öppna när det gäller information till anhöriga.

Den anhöriga bör dock inte berätta att hon tänker visa handlingarna för en journalist.

 

Utköpta chefer eller anställda

En anställd på en myndighet har köpts ut och myndigheten hävdar att avtalet som reglerar det hela omfattas av sekretess.

Vanligtvis hänvisar myndigheter till 39 kap 1-3 § som bland annat handlar om sekretess till skydd för anställdas hälsotillstånd och andra personliga förhållanden.

Oftast är ingen av dem relevant i sammanhanget. Avtalen brukar vara mycket informationsfattiga och innehåller som regel bara uppgift om att NN frivilligt säger upp sig från ett visst datum och får ett visst antal månadslöner för detta. Någon orsak brukar inte nämnas. Den nämnda informationen utgör inte den typ av uppgifter som skyddas av personalsekretess.

Detta framgår bland annat av målen 6695-16 (kammarrätten i Stockholm) och 2142-16 (kammarrätten i Göteborg).

Det kan dock finnas enskilda uppgifter i avtalen som kan omfattas av sekretess. Om en utköpt person exempelvis som en del av överenskommelsen utlovas betald psykologbehandling kan just den uppgiften vara sekretessbelagd. Avtalet ska då lämnas ut i övriga delar.

 

Förundersökning hos polisen

Polisen brukar oftast motivera sekretess med hänvisning till en eller flera av följande paragrafer i Offentlighets- och sekretesslagen:

  • 15 kap 1 § – sekretess till skydd för rikets säkerhet (Svag sekretess)
  • 18 kap 1 § – sekretess för att skydda utredningar, beivra och förebygga brott. (Svag sekretess)
  • 35 kap 1 § – sekretess till skydd av enskilda personer. (Stark sekretess)

Om du inte är insatt i olika grader av sekretess kan du läsa mer om det här.

Pågående förundersökningar brukar omfattas av sekretess i sin helhet och det är inte mycket lönt att försöka överklaga. Förundersökningen blir offentlig hos tingsrätten när åtal lämnas in dit. Däremot kan samma handlingar helt eller delvis fortsätta att vara sekretessbelagda hos polisen och åklagare. Det beror på att olika myndigheter har olika krav på sekretess i sin verksamhet.

Nedlagda förundersökningar lämnas inte in till tingsrätten och måste därför begäras ut hos polis eller åklagare. Där är det vanligt att man sekretessbelägger med hänvisning till 35 kap 1 §, det vill säga till skydd av enskildas personliga förhållanden.

Begreppet enskilda kan vara målsägare, misstänkt, vittnen och andra utomstående som på något sätt förekommer i utredningen. Myndigheternas personal omfattas dock inte.

Den starka sekretessen i paragrafen innebär mycket små möjligheter att få ut hela undersökningen genom att överklaga.

Men en lösning kan vara att begära avidentifierade handlingar.

Detta framgår bland annat av förarbetena till den tidigare sekretesslagen (prop. 1979/80:2 Del A s. 84) där följande sägs:

“För att enskild person ska lida skada eller men krävs givetvis att uppgifterna är hänförliga till en viss individ. Det innebär att man i allmänhet bör kunna lämna ut s.k. avidentifierade uppgifter utan att risk för skada eller men uppkommer.”

Se också målet 2233-13 (kammarrätten i Stockholm) där rätten förelade polisen att lämna ut delar av en nedlagd förundersökning.

När du begär ut avidentifierade handlingar bör du inte låta myndigheten få veta att du känner till namnen på personer som förekommer i handlingarna. Då blir det sannolikt avslag eftersom det då går att koppla ihop information med namngivna personer.

Man bör också fundera över vilka handlingar man verkligen behöver. Det är bättre än att begära ut hela undersökningen och riskera att hamna i långa diskussioner eller tvist med myndigheten över handlingar som egentligen är ointressanta.

Ännu ett sätt att komma runt sekretessen är att använda fullmakt från den/de som skyddas av sekretessen. Exempelvis en målsägare. Av OSL 12 kap 1 § gäller sekretess inte i förhållande till den enskilde själv. Rätten att genom fullmakt låta andra ta del av uppgifter om en själv stadgas i OSL 2 kap 2 §.

Men ofta räcker det inte med fullmakt från en person. Om det förekommer uppgifter om flera enskilda i handlingarna kan fullmakt även krävas från dessa. Varje enskild som finns med i förundersökningen måste häva sekretessen för uppgifter som rör dem själva. Om vissa personer inte lämnar fullmakt får man begära att uppgifter som gäller dem maskas.

Ofta kan det dock vara lättare att be den enskilde att själv begära ut handlingar som du som journalist sedan kan få ta del av. Detta eftersom myndigheter ibland förhalar eller struntar i fullmakten om en journalist eller annan utomstående finns med i sammanhanget.

Var kreativ. Tänk på att även ett fåtal uppgifter kan kasta ljus över en händelse. En reporter som kontaktade Offentlighetsjouren fick avslag på att ta del av en nedlagd våldtäktsutredning. Han begärde då att få ut vissa handlingar med allt maskat utom rubriker som angav typ av handling samt olika datum och klockslag. Tanken var att kunna avgöra hur många förhör polisen hållit i ärendet, med hur många personer och hur länge förhören varat. Detta kunde sedan ge en fingervisning om hur mycket arbete polisen lagt ned på att utreda ärendet.