Vanliga återkommande frågor

E-post, nedlagda förundersökningar, utköpta chefer, socialsekretess och gode män. Det är några av de teman som är återkommande i frågorna till Offentlighetsjouren. Därför finns nu skriftliga sammanfattningar för vad som gäller, goda råd och länkar till vägledande rättsfall inom ett antal sådana områden.

Covid – offentligt eller inte

Offentlighetsjouren har hittills fått frågor som i huvudsak handlar om tre typer av ärenden: Antal smittade/döda per kommun- och vårdboendenivå, permitteringsstöd till olika arbetsgivare och samhällets krisberedskap. Vanligast har varit frågor om antal smittade döda.

Här har myndigheter hänvisat till social- och sjukvårdssekretess enligt OSL 25:1 och 26:1. Båda lagrummen har stark sekretess. (Läs mer om olika grader av sekretess under Punkt 2 på länken längst ned i inlägget). Normalt är alla uppgifter om enskilda personer hälsa sekretessbelagda. Avidentifierade uppgifter kan dock lämnas ut om det inte går att ta reda på vem som avses. I Covidfrågor hamnar man då lätt i gränsdragningstolkningar av storleken på en personkrets där det går att identifiera enskilda personer. Rent allmänt sett finns en tidigare dom (1591-14 Jönköping) som säger att en personkrets på sex personer är tillräckligt stor för att en av dem inte ska vara identifierbar. Men detta måste förstås bedömas från fall till fall.

När det gäller covid är läget nu sådant att

  • Antal smittade eller avlidna per kommun är offentliga uppgifter enligt följande domar: 1294-20 i kammarrätten i Sundsvall samt 1294-20 och 1968-20 (Göteborg)
  • Antal smittade per vårdboende är en offentlig uppgift enligt domarna från Sundsvall 1393-20 och 1275-20.
  • Däremot omfattas uppgift om antal döda i covid per vårdboende av sekretess (1198-20 Jönköping). Detta eftersom enskilda vårdtagare kan identifieras genom s k pusselläggning, dvs att man kolla med folkbokföringen vilka som dött på just det boendet.
  • Antalet döda per vårdboende är sannolikt en offentlig uppgift förutsatt att man lämnar dödsorsaken utanför.
  • När det gäller permitteringsstöd till enskilda företag omfattas dessa uppgifter av stark sekretess enligt OSL 28:11 och 28:12. Exempelvis enligt domarna 3924-20 och 3336-20 mfl från kammarrätten i Stockholm. (Det handlar här om samma sekretess som ofta skyddar Arbetsförmedlingen från insyn.)
  • Däremot är uppgifter om sammanlagt utbetalt stöd och antal företag som fått stöd på kommunnivå offentliga uppgifter. (Se Stockholm 2863-20).

Ett antal journalister har begärt ut uppgifter med koppling till olika myndigheters krisberedskap och planer för att att hantera kriser. Här är tolkningsmöjligheterna fler beroende på sammanhanget. Vanligtvis hänvisar myndigheter till OSL 18:13 som är en paragraf med svag sekretess (se länk nedan). Svag sekretess innebär att offentlighet är huvudregel och att myndigheter måste kunna motivera undantag från detta. Tyvärr brukar det räcka med ganska vaga och allmänt hålla förklaringar från myndigheterna om att samhällsberedskapen kan hotas vid ett utlämnade för att domstolarna ska ge myndigheterna rätt att sekretessbelägga. Så har det exempelvis slutat i fallen 2025-20 och 2995-20 (Stockholm) och 1460-20 (Jönköping) som bland annat rört tillgång och behov av skyddsmaterial. Erfarenheten är att en del myndigheter lämnar ut den här typen av uppgifter. Andra inte.

Den som nekats bör fundera om den information man vill ha finns hos någon mer öppen myndighet. Vid ett överklagande behövs argument som visar att ett utlämnande inte kan skada samhällets krisberedskap.

Affärssekretess

Frågor kring affärssekretess är vanligt återkommande hos Offentlighetsjouren. Affärssekretess avser att skydda uppgifter om personers, företags och andra organisationers ekonomi och verksamhetsförhållanden. Tanken är att konkurrenter och andra inte ska kunna få insyn och dra nytta av detta. Det finns också bestämmelser som skyddar myndigheters affärsintressen.

Affärssekretessen regleras i ett flertal paragrafer i Offentlighets- och sekretesslagen. Den flesta har raka skaderekvisit eller svag sekretess, vilket innebär att sekretess bara ska tillämpas som undantag. Några paragrafer har stark eller absolut sekretess.

Läs mer om stark och svag sekretess här.

Allmänt kan sägas att det ställer en hel del krav på den som överklagar ett beslut om affärssekretess att kunna argumentera för sin sak. Ett sätt kan vara att kolla om myndigheten eller företaget själv i något sammanhang offentliggjort likande information som den man nu vill hemlighålla? Ibland hittar man sådana exempel i årsredovisningar, verksamhetsberättelser, tidningsartiklar eller bara genom en enkel googling. I överklagandet framhåller man sedan att liknande information som man tidigare spridit öppet inte kan hemlighållas i det aktuella fallet.

Fler tänkbara argument finns nedan.

Det här gäller på följare områden:

  • Skattefrågor. Uppgift om taxerad inkomst är offentligt. Men i övrigt omfattas det mesta av absolut sekretess hos Skatteverket. Det betyder att uppgifter aldrig får lämnas ut. En möjlighet till insyn är skattebeslut. Själva beslutet är offentligt. Om det sedan överklagas till förvaltningsrätten blir detta och ytterligare information offentlig hos domstolen.
  • Upphandlingar. Regleras vanligtvis av  OSL 31 kap 16 §, som är en paragraf med svag sekretess. Myndigheten förväntas då redogöra för den/de ”särskilda anledningar” som finnas för sekretess. Observera att tidsgränsen i paragrafen för avtal är relativt kort. Två eller fem år beroende på vilken verksamhet det rör sig om. Avtal som passerat gränsen ska lämnas ut.

Under en pågående upphandling gäller absolut sekretess tills beslut är fattat. Därefter kan man normalt sett ta del av anbud och avtal. Dock inte alltid i detalj. Uppgifter om styck- och timpriser, arbets- och produktionsmetoder, utrustning och dess egenskaper och namn på anställda med expertkunskap är exempel på information som kan hemlighållas. När man överklagar hamnar ansvaret ofta på den som begärt ut en handling att visa att företaget inte lider skada vid ett utlämnade. Det är naturligtvis inte så lätt. Men vissa möjligheter finns.

Vid upphandlingar har företag i bland möjlighet att begära sekretess för vissa uppgifter på förhand. Alla gör dock inte detta. Om så är fallet är det att argument som bör framhållas i överklagandet.

Är de uppgifter som hemlighålls verkligen sådana som rör företagets affärs- och driftsförhållanden, eller handlar det om annan information? Har företaget verkligen ”trätt i affärsförbindelse med myndigheten”, som som det förutsätts i paragrafen. Det är inte alltid säkert och något man kan invända mot.

Är verksamheten verkligen affärsdrivande? Det kan ibland ifrågasättas om det gäller föreningar, stiftelser, myndigheter etc.

Missförhållanden hos företag som exempelvis uppdagas vid myndighetstillsyn hemlighålls ofta. Det kan dock ifrågasättas om missförhållanden är sådana affärs- och driftsförhållanden som normalt ingår i ett företags verksamhet. Det finns kammarrättsdomar som pekar åt båda hållen. De flesta går ut på att även missförhållanden anses vara affärs- och driftsförhållanden som ska sekretesskyddas, Domarna 3448-16 (Kammarrätten i Stockholm) och  131-20 (Kammarrätten i Sundsvall) pekar dock åt motsatt håll. De rör tillsyn av friskolor och slutsatsen är att påpekade brister inte självklart kan ses som affärshemligheter. Samma resonemang borde kunna föras även när det gäller andra typer av verksamheter.

Ett ovanligt undantag finns också i OSL 30 kap 27 § för kommunal tillsyn inom miljö, hälsa och livsmedel. Enligt paragrafen får sekretessen stå tillbaka för intresset för allmänhetens  ”kännedom om förhållande som rör människors hälsa, miljön eller redligheten i handeln eller ett liknande allmänintresse har sådan vikt att uppgiften bör lämnas ut.”

Bristfälliga motiveringar

När en myndighet avslår är motiveringen ofta bristfällig, särskilt när man hänvisar till paragrafer med svag sekretess. Här krävs att myndigheten motivera varför det finns anledning att anta att någon kan lida skada vid ett utlämnande. Men ofta nöjer man sig med bara hänvisa till paragrafen eller upprepa dess innehåll. Detta bör man ifrågasätta vid ett överklagande och yrka på att handlingarna ska lämnas ut eftersom myndigheten inte kunnat visa på något som talar för skada.

Rättsliga tvister

Regleras av OSL 19 kap 9 § och handlar om att handlingar inte ska lämnas ut om innehållet kan försämra myndighetens möjlighet till framgång. Paragrafen har svag sekretess, vilket alltså ställer krav på myndigheten att motivera varför det finns risk för skada. Ibland försöker man hemlighålla handlingar som den motparten tagit del av. Detta bör så klart ifrågasättas vid ett överklagande. Hur kan skada uppstå om båda parter redan tagit del av handlingarna?
På samma sätt kan man ifrågasätta om det verkligen finns en tvist. Kanske är det verkliga förhållandet bara ett vagt antagande att en sådan kanske någon gång kan uppstå.

Myndigheten säger nej utan tydlig motivering

Ett av de vanligaste problemen som hanteras av Offentlighetsjouren, OJ, är myndigheter som nekar utlämnande för att de av någon anledning inte vill eller tycker att det är lämpligt.

En sådan allmänt hållen inställning räcker inte. Myndigheten är skyldig att fatta ett formellt beslut som grundas på minst en av bestämmelserna i Tryckfrihetsförordningen eller Lagen om offentlighet och sekretess, OSL. Detta framgår bland annat av OSL 6 kap 3 och 7 § samt av Förvaltningslagen 31-33 §.

Om myndigheten nekar lönar det sig ofta att säga att man vill ha saken prövad i kammarrätten och kräva ett skriftligt beslut som ska innehålla hänvisning till den/de lagparagrafer beslutet grundar sig på. En vanlig reaktion är då att handläggaren efter en stund återkommer och lämnar ut de begärda handlingarna.

Av målet B28-14 (Hovrätten i Skåne och Blekinge) framgår att en politiker dömdes till höga dagsböter efter att han både låtit bli att lämna ut handlingar och struntat i att fatta ett avslagsbeslut.

Myndigheten vill inte lämna ut per mejl

Myndigheter har ingen skyldighet att lämna ut handlingar per mejl. Det är visserligen inte förbjudet att göra det. Men myndigheten får själv avgöra vad som anses vara lämpligt och behöver inte motivera detta. En vanlig anledning brukar dock vara en oro för att personuppgifter ska kunna sammanställas i databaser och spridas på ett olämpligt sätt.

Ett sätt att komma förbi detta kan vara att prata med myndigheten och få den att göra undantag för dig som journalist och företrädare för ett välkänt och seriöst medieföretag.

Myndigheter är däremot skyldiga att lämna ut på plats i sina egna lokaler eller per post. Det senare framgår av JO:s uttalande i ärendet 3046-2001.

JO har tidigare också uttalat att en myndighet bör faxa handlingar om det inte är direkt olämpligt, vilket framgår av ärendet 4363-1996.

God man och förvaltare

Läs först avsnittet om socialsekretess.

Stark sekretess för området gäller enligt OSL 32 kap 4 §. Sekretessen skyddar både den som har god man och den gode mannen själv. Normalt sett skyddas en myndighets personal inte av sekretessen i paragrafen. Men den gode mannen anses vara anlitad av den hen företräder och inte av myndigheten, och omfattas därför av begreppet ”enskild”.

Därför är det svårt att granska gode män. Det finns dock vissa uppgifter som bör vara offentliga.

Namn på gode män och hur många uppdrag var och en har är offentliga uppgifter enligt målet 5475-13 (kammarrätten i Göteborg) och 2756-13 (kammarrätten i Jönköping).

Det händer att en god man vill låta journalister ta del av information om den person hen företräder och lämnar en fullmakt för det. En sådan fullmakt är dock ogiltig eftersom man bara kan upphäva sekretessen för uppgifter som rör en själv.

Den som har god man har rätt att utan den gode mannens medgivande utfärda en fullmakt som ger utomstående rätta att ta del av uppgifter om honom/henne. Det framgår av JO:s ärende 6231-13.

Handlingar om gode män hanteras vanligtvis av kommunernas överförmyndarnämnder och länsstyrelserna, som är tillsynsmyndighet.

Beslut om utseende av god man fattas dock i en del fall av tingsrätten. Där är sekretesskyddet inte lika starkt och det finns möjlighet att ta reda på vem som utsetts till god man för en viss person och varför.

EU:s Dataskyddsförordning (GDPR)

Det händer att myndigheter nekar att lämna ut handlingar eller helt okontroversiella personuppgifter med hänvisning till GDPR. Exempelvis bygglovsansökningar där det varken framgår vem sökt lovet eller vilken fastighet som omfattas.

Oftast går det dock att lösa problemen genom att hänvisa till det undantag som finns i förhållande till offentlighetsprincipen i ”Lag 2018:218 med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning”.

Av 1 kap 7 framgår att ”EU:s dataskyddsförordning och denna lag ska inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Artiklarna 5-30 och 35-50 i EU:s dataskyddsförordning samt 2-5 kap denna lag ska inte tillämpas vid behandling av personuppgifter som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande.”

Detta framgår också av målet 405-19 (kammarrätten i Jönköping).

Så fungerar offentlighetsprincipen för e-post

För att en handling ska kunna var offentlig måste den först vara allmän. Det blir den om den lämnas in till en myndighet, skickas ut därifrån eller upprättas inom myndigheten och tillhör ett avslutat ärende.

Mejl blir alltså allmänna handlingar om de skickas till eller från en myndighet.

Mejl inom en myndighet är inte allmänna handlingar såvida de inte tillför ett ärende sakinnehåll och mejlet har tagits till vara och arkiverats, fått allmän spridning inom myndigheten eller varit föremål för någon annan specialåtgärd.

Interna mejl inom en myndighet behöver inte lämnas ut. Att mejlen skickats mellan olika enheter inom myndigheten saknar oftast betydelse. Det är först när mejlet passerar gränsen till myndigheten på väg ut eller in som det blir en allmän handling.

Den här tolkningen har gjorts av högsta förvaltningsdomstolen i målet HFD 5339-13.

Kommuner och landsting utgör dock undantag från ovanstående. Dessa är myndigheter som i sin tur består av flera myndigheter – i praktiken oftast de olika förvaltningarna/nämnderna.

Ett mejl från exempelvis kommundirektören till någon inom kulturförvaltningens ansvarsområde blir då allmän och oftast offentlig handling på båda ställena. Detta framgår bland annat av målet 94-14 (kammarrätten i Göteborg).

Mejl mellan politiker och tjänstemän som tillhör samma myndighet är inte allmänna eftersom politikerna anses utgöra en del av myndigheten.

En annan typ av mejl som inte är allmänna handlingar är de som är “privata”. Privata mejl är sådana som inte rör tjänsten. Exempelvis om maken/makan mejlar en tjänsteman om något som rör familjen.

Däremot är logglistor över inkomna och avsända mejl allmänna handlingar. Det framgår av målet 6569-16 (Högsta förvaltningsrätten).

Det förekommer att politiker och tjänstemän tar emot och skickar handlingar genom sina privata e-postadresser i hopp om att undvika insyn. Adressen är dock inte avgörande. Innehåll i handlingar och i vilken egenskap en kommunföreträdare har när hen skickar/tar emot dem avgör. Om handlingen rör tjänsten är den att anse som inkommen även om den skickats till en privat e-postadress. Det framgår av JO:s uttalande i ärendet 5883-2015.

När det gäller gallrade (raderade mejl) säger lagen att alla myndigheter ska upprätta ett regelverk för detta. Mejl som inte är allmänna handlingar och/eller saknar betydelse för verksamheten får raderas.

Det är den enskilde tjänstemannen som avgör vad som ska raderas. Myndigheter kollar sällan om deras bedömning är korrekt. Tyvärr öppnar detta naturligtvis för fusk, dvs att man kan förstöra sådant som man inte vill att journalister eller andra ska se.

Många myndigheter raderar sin mejllogg automatiskt och fortlöpande efter en viss tid. Tiden kan variera, men det förekommer att man raderar redan efter en vecka.

Handlingar inför ett kommande sammanträde

Det händer att myndigheter hävdar att sammanträdeshandlingarna är ett arbetsmaterial eller internt material fram till att mötet hållits. Det stämmer delvis.

Sammanträdeshandlingar inför exempelvis ett sammanträde i kommunstyrelsen brukar innehålla en rad olika typer av handlingar. Det kan vara tidigare beslutsprotokoll och handlingar som lämnats in till kommunen eller skickats ut därifrån. Dessa är allmänna handlingar som på begäran ska lämnas ut.

Det som brukar intressera journalister är dock beslutsförslagen och de underliggande tjänsteskrivelserna. Dessa upprättade inom myndigheten och blir allmänna först när det ärende de tillhör är avslutat, det vill säga efter sammanträdet. I det fallet stämmer det att handlingarna utgör ett arbetsmaterial.

Om myndigheten så vill behöver man inte lämna ut dem förrän protokollet är justerat, vilket i landsting och kommuner ska ske senast två veckor efter sammanträdet.

Det är inte förbjudet att lämna ut handlingar som inte är allmänna. Men myndigheten är alltså inte tvingad att göra det. Den kan välja själv.

När det gäller den här typen av gränsdragning kan det vara bra att känna till att kommuner och landsting är myndigheter som i sin tur ofta utgörs av flera myndigheter. Vanligtvis de olika facknämnderna.

Det betyder att handlingar som skickats över förvaltningsgränser ofta blir allmänna. Detta framgår av domen 94-14 (kammarrätten i Göteborg).

Ibland händer det att myndigheter påstår att även själva dagordningen är ett arbetsmaterial. Det stämmer inte. Av målet 2811-16 (kammarrätten i Jönköping) framgår att dagordningen är allmän handling. Målet gällde visserligen dagordning inför ett möte i ett arbetsutskott. Men det framgår även vad som gäller för sammanträden i styrelser och nämnder.

Social- och sjukvårdssekretess

Dessa områden regleras i första hand i kapitlen 25 och 26 i Offentlighets- och sekretesslagen, OSL.

I allmänhet råder stark sekretess (omvänt skaderekvisit) för båda områdena. Du kan läsa mer om olika skaderekvisit här.

Stark sekretess innebär att uppgifter om enskilda personer och organisationer inte får lämnas ut om det inte står klart att det kan ske utan att någon lider skada eller men eller kan uppleva detta som integritetskränkande. Bevisbördan att det förhåller sig så ligger på den som begär ut handlingar/uppgifter.

I många fall går det ändå att ta sig runt sekretessen. Avidentifiering av handlingar är ett sätt. Sekretessen till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden kan i många fall upprätthållas genom att namn och andra identifierbara uppgifter maskas.

Detta framgår bland annat av kammarrättens i Jönköping dom 1591-14 samt av förarbetena till sekretesslagen (prop. 1979/80:2 Del A s. 84) där följande sägs:

“För att enskild person ska lida skada eller men krävs givetvis att uppgifterna är hänförliga till en viss individ. Det innebär att man i allmänhet bör kunna lämna ut s.k. avidentifierade uppgifter utan att risk för skada eller men uppkommer.”

Viktigt att komma ihåg är också att begreppet ”enskild” i de två paragraferna omfattar vårdtagare, patienter, anhöriga och andra utomstående som kommer i kontakt med verksamheten. Däremot skyddas inte myndighetens egen personal av sekretess enligt OSL 25 och 26 kap.

Ibland vill myndigheter hemlighålla uppgift om vilken verksamhet, vårdboende eller enhet en händelse eller missförhållande förkommit, för att enskilda personer inte ska kunna identifieras. Detta måste förstås prövas från fall till fall. Av domen ovan (1591-14) framgår att en enskild vårdtagare inte gick att identifiera i en krets på sex personer.

Ännu ett sätt att komma runt sekretessen är att använda fullmakt från den/de som skyddas av sekretessen. Exempelvis en patient eller vårdtagare. Av OSL 12 kap 1 § gäller sekretess inte i förhållande till den enskilde själv. Rätten att genom fullmakt låta andra ta del av uppgifter om en själv stadgas i OSL 2 kap 2 §.

Ofta kan det dock vara lättare att be den enskilde att själv begära ut handlingar som du som journalist kan få ta del av. Det händer att myndigheter förhalar eller struntar i fullmakten om en journalist eller annan utomstående finns med i sammanhanget.

Ibland räcker det heller inte med fullmakt från en person. Om det förekommer uppgifter om flera enskilda i handlingarna kan fullmakt krävas även från dessa.

En person, exempelvis en dotter, kan inte lämna fullmakt för en journalist att ta del av uppgifter om dotterns åldriga mamma. Mamman måste själv skriva på fullmakten. Alternativt kan dottern själv försöka få ut handlingar. Sekretessen gäller visserligen även mot henne, men myndigheter brukar vara mer öppna när det gäller information till anhöriga.

Den anhöriga bör dock inte berätta att hon tänker visa handlingarna för en journalist.

Utköpta chefer eller anställda

En anställd på en myndighet har köpts ut och myndigheten hävdar att avtalet som reglerar det hela omfattas av sekretess.

Vanligtvis hänvisar myndigheter till 39 kap 1-3 § som bland annat handlar om sekretess till skydd för anställdas hälsotillstånd och andra personliga förhållanden.

Oftast är ingen av dem relevant i sammanhanget. Avtalen brukar vara mycket informationsfattiga och innehåller som regel bara uppgift om att NN frivilligt säger upp sig från ett visst datum och får ett visst antal månadslöner för detta. Någon orsak brukar inte nämnas. Den nämnda informationen utgör inte den typ av uppgifter som skyddas av personalsekretess.

Detta framgår bland annat av målen 6695-16 (kammarrätten i Stockholm) och 2142-16 (kammarrätten i Göteborg).

Det kan dock finnas enskilda uppgifter i avtalen som kan omfattas av sekretess. Om en utköpt person exempelvis som en del av överenskommelsen utlovas betald psykologbehandling kan just den uppgiften vara sekretessbelagd. Avtalet ska då lämnas ut i övriga delar.

Förundersökning hos polisen

Polisen brukar oftast motivera sekretess med hänvisning till en eller flera av följande paragrafer i Offentlighets- och sekretesslagen:

  • 15 kap 1 § – sekretess till skydd för rikets säkerhet (Svag sekretess)
  • 18 kap 1 § – sekretess för att skydda utredningar, beivra och förebygga brott. (Svag sekretess)
  • 35 kap 1 § – sekretess till skydd av enskilda personer. (Stark sekretess)

Om du inte är insatt i olika grader av sekretess kan du läsa mer om det här.

Pågående förundersökningar brukar omfattas av sekretess i sin helhet och det är inte mycket lönt att försöka överklaga. Förundersökningen blir offentlig hos tingsrätten när åtal lämnas in dit. Däremot kan samma handlingar helt eller delvis fortsätta att vara sekretessbelagda hos polisen och åklagare. Det beror på att olika myndigheter har olika krav på sekretess i sin verksamhet.

Nedlagda förundersökningar lämnas inte in till tingsrätten och måste därför begäras ut hos polis eller åklagare. Där är det vanligt att man sekretessbelägger med hänvisning till 35 kap 1 §, det vill säga till skydd av enskildas personliga förhållanden.

Begreppet enskilda kan vara målsägare, misstänkt, vittnen och andra utomstående som på något sätt förekommer i utredningen. Myndigheternas personal omfattas dock inte.

Den starka sekretessen i paragrafen innebär mycket små möjligheter att få ut hela undersökningen genom att överklaga.

Men en lösning kan vara att begära avidentifierade handlingar.

Detta framgår bland annat av förarbetena till den tidigare sekretesslagen (prop. 1979/80:2 Del A s. 84) där följande sägs:

“För att enskild person ska lida skada eller men krävs givetvis att uppgifterna är hänförliga till en viss individ. Det innebär att man i allmänhet bör kunna lämna ut s.k. avidentifierade uppgifter utan att risk för skada eller men uppkommer.”

Se också målet 2233-13 (kammarrätten i Stockholm) där rätten förelade polisen att lämna ut delar av en nedlagd förundersökning.

När du begär ut avidentifierade handlingar bör du inte låta myndigheten få veta att du känner till namnen på personer som förekommer i handlingarna. Då blir det sannolikt avslag eftersom det då går att koppla ihop information med namngivna personer.

Man bör också fundera över vilka handlingar man verkligen behöver. Det är bättre än att begära ut hela undersökningen och riskera att hamna i långa diskussioner eller tvist med myndigheten över handlingar som egentligen är ointressanta.

Ännu ett sätt att komma runt sekretessen är att använda fullmakt från den/de som skyddas av sekretessen. Exempelvis en målsägare. Av OSL 12 kap 1 § gäller sekretess inte i förhållande till den enskilde själv. Rätten att genom fullmakt låta andra ta del av uppgifter om en själv stadgas i OSL 2 kap 2 §.

Men ofta räcker det inte med fullmakt från en person. Om det förekommer uppgifter om flera enskilda i handlingarna kan fullmakt även krävas från dessa. Varje enskild som finns med i förundersökningen måste häva sekretessen för uppgifter som rör dem själva. Om vissa personer inte lämnar fullmakt får man begära att uppgifter som gäller dem maskas.

Ofta kan det dock vara lättare att be den enskilde att själv begära ut handlingar som du som journalist sedan kan få ta del av. Detta eftersom myndigheter ibland förhalar eller struntar i fullmakten om en journalist eller annan utomstående finns med i sammanhanget.

Var kreativ. Tänk på att även ett fåtal uppgifter kan kasta ljus över en händelse. En reporter som kontaktade Offentlighetsjouren fick avslag på att ta del av en nedlagd våldtäktsutredning. Han begärde då att få ut vissa handlingar med allt maskat utom rubriker som angav typ av handling samt olika datum och klockslag. Tanken var att kunna avgöra hur många förhör polisen hållit i ärendet, med hur många personer och hur länge förhören varat. Detta kunde sedan ge en fingervisning om hur mycket arbete polisen lagt ned på att utreda ärendet.

Allmän eller inte?

Det är vanligt att tjänstemän gör en allt för snäv tolkning av vad som är allmän handling. Följden blir att de nekar att lämna ut på felaktiga grunder. För att kunna vara offentlig måste en handling först vara allmän. Handlingen är allmän om den är antingen inkommen till, utskickad från eller upprättad hos en myndighet och, i det senare fallet, tillhör att avslutat ärende.

Allmänna handlingar ska lämnas ut om de inte innehåller uppgifter som omfattas av sekretess. Handlingar som inte är allmänna får, men måste inte, lämnas ut.

”Arbetsmaterial” är ett begrepp som ofta ges en allt för vid tolkning. Arbetsmaterial är handlingar som producerats hos en myndighet och som tillhör ett pågående ärende. Ett vanligt fel är att tjänstemannen tror att alla handlingar som ingår i ett pågående ärende utgör arbetsmaterial. Men det är fel. En handling i ett pågående ärende som skickats ut från myndigheten eller inkommit dit blir allmän. Att ärendet inte är avslutats har då ingen betydelse.

Ett avvikelse från detta är det så kallade delningsundantaget. Det innebär att myndigheten kan skicka ett utkast till handling för att på synpunkter från någon utomstående. Handlingen blir då inte allmän vare sig hos den avsändande myndigheten eller hos mottagaren. Men däremot blir svaret från mottagaren allmän handling. (se prop. 1975/76:160 s. 170 och RÅ 1999 ref. 36).

En bra sak att känna till är att vissa myndigheter är uppdelade i flera sådana. Det gäller för kommuner och regioner. Här är de olika facknämnderna och deras förvaltningar vanligtvis egna myndigheter. Handlingar som utväxlas mellan dessa blir allmänna. Det framgår exempelvis av målat 94-14 i kammarrätten i Göteborg.

När ett ärende avslutats, ofta genom ett beslut, blir handlingar som utgjort arbetsmaterial ofta allmänna.

Konsulter – knivigt gränsdragningsfall

Är handlingar som förvaras hos eller skickas till myndigheter från konsulter allmänna handlingar? Myndigheter hävdar då och då att så inte är fallet. Ibland har de rätt, men långt ifrån alltid.

Orsaken är att konsulter i vissa fall inom ramen för sitt uppdrag kan ses som en del av myndigheten. Handlingar som då upprättas av konsulten och lämnas över till den uppdragsgivande myndigheten blir då inte allmänna, utan ses som ett arbetsmaterial tills ärendet är avslutat (se avsnittet Allmän eller inte). Det normala hade annars varit att handlingen blivit allmän och sannolikt offentlig.

Huvudregeln tycks dock vara att konsulter är fristående från myndigheter. Vad som avgör är uppdragets utformning och hur det utförs (RÅ 1987 ref. 1). Att konsulten har någon unik kompetens som saknas inom myndigheten, att hen utför uppdraget på egen hand, med egen utrustning och i egna lokaler är faktorer som talar för att konsulten är självständig och inte en del av myndigheten.

Exempel på konsulter som inte är fristående kan var sådana som har myndighetsutövande funktion. Exempelvis inhyrda socionomer, rektorer, läkare eller konsulter som sitter tillfälligt på en chefspost hos en myndighet. Ett annat exempel var en tidigare anställd hos Trafikverket som anlitades på tillfälliga uppdrag. Han arbetsleddes fortlöpande av Trafikverket ungefär som en anställd.

Vid ett överklagande kan man begära ut det avtal som reglerar konsultens uppdrag. Där finns ofta formuleringar som stödjer att konsulten anlitats i egenskap av expert och att uppdraget förväntas utföras självständigt.

Advokater/jurister är en typ av konsult kan ha skiftande ställning. Om advokaten utför allmän rådgivning och liknade uppgifter är hen fristående. Men om advokaten är myndighetens ombud, dvs har rätt att företräda myndigheten i domstol och andra rättsliga sammanhang, är hen inte längre fristående. Men det förutsätter att myndigheten utfärdat en fullmakt. Finns ingen sådan är advokaten fristående.

Handlingar som förvaras hos en konsult kan vara allmänna om de tillhör och är tillgängliga för myndigheten. En rekryteringskonsult som tar emot ansökningar till en tjänst hos en myndighet anses i just i den situationen vara en del av myndigheten. Ansökningarna är då mottagna för myndighetens räkning och allmänna handlingar. Men om konsult tar emot ”intresseanmälningar”, som inte är formella ansökningar, är hen fristående och handlingarna inte allmänna.

I ett fall hade en konsult samlat in enkätsvar från chefer på en myndighet. I efterhand påstod myndigheten att handlingarna förvarades hos konsulten och tillhörde hen. Handlingar kunde därför inte lämnas ut. Men av avtalet mellan konsulten och myndigheten framgick att alla handlingar tillhörde myndigheten, som efter dom i kammarrätten måste lämna ut materialet.