Så fungerar offentlighetsprincipen

Rätten att ta del av offentliga handlingar och information är ett av journalistens viktigaste arbetsredskap.
Därför är det viktigt att vara påläst om de regler som gäller. Både för att förse allmänheten med information och att kunna ta strid för offentlighetsprincipen när de som inte tycker om offentlig insyn försöker sätta den ur spel.

Nedan ges en översiktlig bild av offentlighetsprincipen, hur den fungerar samt några tips om hur man kan argumentera för sin sak om det blir problem. För den som vill ha en djupare genomgång kan det vara bra att komplettera med någon av de handböcker i ämnet som finns för journalister.

Gäller offentlighetsprincipen för alla?

Offentlighetsprincipen ger alla rätt att ta del av allmänna handlingar. Rätten gäller oavsett ålder och nationalitet. Man behöver alltså inte vara svensk medborgare. Huvudregeln är att man inte behöver uppge sitt namn eller berätta varför man vill se en handling. Från detta finns undantag som kommer att tas upp längre fram.

Reglerna om allmänna handlingars offentlighet finns i Tryckfrihetsförordningens andra kapitel. Det finns en rad undantag från reglerna om offentlighet. De regleras i offentlighets- och sekretesslagen.

Lagrum: TF 2 kap 

Var har man rätt till insyn?

Offentlighetsprincipen gäller hos statliga myndigheter, landsting och kommuner. Den gäller även i aktiebolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där "kommuner och landsting skall anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande ensamma eller tillsammans". Med "rättsligt bestämmande" menas rätten att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen. Samma villkor gäller stiftelser som förvaltas av juridiska personer (bolag, stiftelser eller ekonomiska föreningar) där kommuner eller landsting genom aktie- eller andelsinnehav förfogar över mer än hälften av rösterna i bolaget.

Lagrum: Offentlighets och sekretesslagen 2 kap, 3§

Vilka insynsmöjligheter finns hos privata entreprenörer och bolag där kommunen är delägare?

Friskolor och privata entreprenörer lyder inte under offentlighetsprincipen trots att de bedriver verksamhet som i offentlig regi omfattas av insyn.

Det finns ändå vissa möjligheter. De handlingar som skickas från entreprenören till olika myndigheter blir normalt allmänna handlingar.

Enligt kommunallagen ska kommuner i sina avtal skriva in villkor som ger allmänheten insyn i verksamheten.

När en kommun eller ett landsting bildare ett bolag eller en stiftelse tillsammans med en privat aktör för att ha hand om kommunala angelägenheter gäller offentlighetsprincipen om en eller flera kommuner/landsting äger mer än hälften av aktierna eller utser mer än hälften av styrelseledamöterna.

I övriga fall ska kommunen/landstinget verka för att allmänheten ska ha rätt att ta del av handlingar hos företaget.

Om kraven på avtalad insyn för allmänheten fungerar i praktiken är dock osäkert. Men man kan åtminstone försöka be kommunen/landstinget att hjälpa en att få del av handlingar man är intresserad av. Exempelvis vårdföretagets bemanningslistor.

Lagrum: Kommunallagen Kap 3, 18§ och 19a§

Vad är en handling?

En handling är något som innehåller information. Det kan vara skrift på papper men också bilder, foton, ritningar, ljud- och bildupptagningar, e-post eller datalagrad information.

Lagrum: TF 2 kap, 3§

Vad skiljer en allmän handling från andra handlingar?

Det finns i huvudsak tre olika typer av handlingar hos våra myndigheter:

1: Allmänna handlingar som oftast också är offentliga. Om en myndighet nekar att lämna ut en allmän handling måste den kunna hänvisa till en lagparagraf som ger rätt att göra undantag på grund av sekretess. (se vidare nedan)

2. Myndighetens interna handlingar (arbetsmaterial), det vill säga handlingar som framställts hos myndigheten i ett pågående ärende. När ärendet är avslutat eller handlingarna expedierats (skickats ut) från myndigheten blir de allmänna.

3. Privata handlingar. Handlingar som skickats privat till en tjänsteman eller politiker och som inte berör myndighetens verksamhet. Exempelvis privata brev eller partihandlingar.

När blir en handling allmän?

1: När handlingen är inkommen eller kommit behörig befattningshavare tillhanda eller tillhör eller är tillgänglig för myndigheten. En handling anses förvarad eller inkommen så fort den kommit in i myndighetens lokaler. Den kan också vara förvarad genom att en behörig befattningshavare tagit emot den någon annanstans, exempelvis med posten i sitt hem.

2: När handlingen är upprättad genom att den är producerad av myndighetens personal och fått sin slutliga utformning och är justerad, färdigställd och/eller ärendet avslutat.

3: När handlingen är expedierad genom att ha skickats eller lämnats ut från myndigheten. En handling kan exempelvis bli allmän om den överlämnas till en annan myndighet.

Lagrum: TF 2 kap, 6-7§

Finns det hemliga handlingar?

Ja, en del allmänna handlingar omfattas helt eller delvis av sekretess. Allmänna handlingar kan delas in så här:

1: Offentliga handlingar som kan lämnas ut.

2: Blandade handlingar vars innehåll delvis kan offentliggöras. Exempelvis kan en handling bli offentlig om namn och andra personuppgifter på de berörda stryks.

3: Hemliga eller sekretessbelagda handlingar.

I grova drag förekommer sekretess i större eller mindre omfattning när det gäller följande (villkoren finns preciserade i Lagen om offentlighet och sekretess):

  • Rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation.
  • Rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik.
  • Myndigheternas verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn.
  • Intresset att förebygga eller beivra brott.
  • Det allmännas ekonomiska intresse.
  • Skyddet för enskilda medborgares personliga eller ekonomiska förhållanden.
  • Intresset att bevara djur- och växtarter.

Lagrum: Offentlighets- och sekretesslagen 1 kap

Måste handlingar diarieföras?

Ja, myndigheter är skyldiga att diarieföra alla inkomna och upprättade handlingar. Inskrivning i diariet skall ske så fort en handling inkommit till myndigheten. Men diarieföring är inget villkor för att handlingen skall bli allmän. Det blir den redan när den inkommer till myndigheten.

En myndighet får göra undantag från kravet på diarieföring för handlingar som inte omfattas av sekretess. De behöver inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats.

Fråga gärna om myndigheten förvarar handlingar på det här sättet.

I diariet anges vilken typ av ärende det handlar om, vem som är handläggare, varifrån handlingen kommer, datum och andra uppgifter. Diariet är offentligt.

Lagrum: Offentlighets- och sekretesslagen 5 kap, 1-5§

Vem beslutar om sekretess?

Den som förvarar eller ansvarar för en handling skall pröva om den kan lämnas ut. Om han eller hon är osäker kan beslutet istället fattas av en överordnad eller av myndigheten. Men bara om det inte innebär onödiga dröjsmål. Högst en eller ett par dagar anses vara acceptabelt om det inte handlar om ett stort antal handlingar som måste gås igenom och sekretessprövas. Om den som förvarar handlingen säger nej har man rätt att begära att myndigheten prövar ärendet.

Lagrum: Offentlighets- och sekretesslagen 6 kap, 2-3 §

Hur snabbt måste en handling lämnas ut?

En begäran enligt offentlighetsprincipen skall hanteras skyndsamt. Det betyder att den är ett förtursärende. En tjänsteman kan inte dröja med motiveringen att han eller hon har mycket att göra i största allmänhet.

Huvudregeln är att man genast skall få ta del av handlingen. Samma dag eller någon dags fördröjning kan vara acceptabelt om myndigheten måste göra sekretessprövning, om materialet är omfattande eller om det tar tid att leta fram handlingen.

Myndigheten är skyldig att lämna ut offentliga handlingar under hela arbetsdagen, alltså inte bara under eventuell expeditionstid.

Om det rör sig om ett stort antal handlingar som måste sekretessprövas bör dessa kunna lämnas ut i takt med varje handling prövats.

Lagrum: TF 2 kap, 12§

Måste jag veta diarie- eller ärendenumret för att få ut en handling?

Nej, det finns inget sådant krav. Men man måste kunna precisera tillräckligt väl för att myndighetens personal skall kunna veta vilken handling det rör sig om. Om man väl förklarat att man är intresserad av kommunstyrelsens protokoll för 2005 är personalen skyldig att lämna ut handlingarna även om det blir mycket letande i källaren eller arkivet.

Hur hjälpsam måste tjänstemannen vara?

Myndigheter har serviceskyldighet. De ska exempelvis lämna upplysningar, vägleda, ge råd, svara på frågor och hjälpa den enskilde att ta vara på sin rätt. Myndigheterna är också skyldiga att ta emot besök och telefonsamtal. De ska hålla öppet minst två timmar varje vardag för mottagande och utlämnande av allmänna handlingar.

Lagreglerna och dess anda innebär att tjänstemän skall vara göra sitt bästa för att hjälpa till och inte krångla i onödan.

Lagrum: Förvaltningslagen 4-5§

Måste jag betala för kopior?

Alla har rätt att både läsa offentliga handlingar och att få kopior. Myndigheten får lov att ta ut en självkostnadsavgift för kopiorna. Praxis brukar vara att upp till nio sidor är gratis. Tar man tio eller fler kopior får man betala en klumpsumma på 50 kronor för de tio första och därefter två kronor per kopia.

Några myndigheter, exempelvis Bolagsverket, har fått tillåtelse att tillämpa andra avgiftsnivåer.

Lagrum: TF 2 kap, 12-13§ samt Avgiftsförordningen 16§

Kan jag låna dator för att ta del av handlingar?

Om det krävs särskild utrustning för att ta del av en handling skall myndigheten se till att man får tillgång till sådan. Det kan exempelvis handla om dator, cd- eller dvd-spelare, projektor etc. Man har också rätt att få en sittplats där man i lugn och ro kan ta del av handlingar.

Lagrum: Offentlighets- och sekretesslagen 6 kap, 6§

Kan jag kräva att handlingar skickas till mig?

Om man inte har tid eller möjlighet att besöka en myndighet som kanske ligger långt borta har man rätt att få kopior av allmänna handlingar skickade. Det normala är att de skickas per post. Men man kan också begära att de faxas eller skickas med e-post. Lagen säger att myndigheten ska ta hänsyn till den enskildes önskemål om hur kopior ska skickas.

Myndigheten ska på begäran faxa om det inte är olämpligt. Exempel på undantag från användande av telefax är om det skulle medföra mycket extraarbete, att typen av material är mindre lämpligt att skicka så eller att det rör sig om ett stort antal handlingar.

När det gäller e-post kan myndigheten själv välja hur man vill göra.

Om myndigheten krånglar kan man hänvisa till förvaltningslagens anda om hjälpsamhet och att myndighetspersonal inte skall ställa upp hinder som inte kan motiveras av sakskäl.

Lagrum: Lag 2003:234 samt Förvaltningslagen 4-5 §

Vad gäller för handlingar i elektronisk form?

Datoriserad information räknas som allmän handling om den är förvarad hos myndigheten och om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Därmed bör det som är tillgängligt för myndighetens personal i det vardagliga arbetet utgöra allmän handling.

En myndighet får, men måste inte, lämna ut handlingar i elektronisk form. (Se ovan under Rätt att få handlingar skickade)

Även här kan man hänvisa till förvaltningslagens anda. Man har alltså ha ganska goda möjligheter i många fall eftersom ett utlämnande i elektronisk form inte borde medföra något större extra besvär.

Man har rätt att få låna en dataterminal för att ta del av allmänna handlingar i elektronisk form. Man har också rätt att få hjälp för att kunna hantera utrustningen

Lagrum: TF: 2 kap, 3 och13§, Förvaltningslagen 4-5§, Lag 2003:234 samt Offentlighets- och sekretesslagen 6 kap, 6-7§ och 4 kap, 2§

Måste jag berätta varför jag vill ha en handling?

Huvudregeln är att en myndighet inte får fråga efter identitet och syfte när någon begär att få ta del av allmänna handlingar. Men det är tillåtet om myndigheten behöver veta det för att bedöma risken för skada eller men (se nedan) vid en sekretessprövning. Det betyder inte att man alltid måste förklara sig i detalj. Förhoppningsvis räcker det att säga att syftet är journalistiskt.

Lagrum: TF 2 kap, 14§

Är "sekretess" giltigt skäl för avslag?

Ja, ibland men långt ifrån alltid. En del allmänna handlingar innehåller uppgifter som gör att myndigheten inte vill lämna ut dem av sekretesskäl. Offentlighets- och sekretesslagens regler avgör när det är motiverat.

Man skall inte ta för givet att myndigheten alltid gör rätt i sin bedömning. Myndigheter med sekretessomgärdad verksamhet – exempelvis socialtjänst och vård – blir lätt överdrivet sekretessbenägna för att vara på säkra sidan.

Ges avslag av sekretesskäl skall man alltid be myndigheten motivera vilken eller vilka paragrafer beslutet grundas på. Kanske hänvisar myndigheten till svag sekretess (se nedan) där huvudregeln faktiskt är offentlighet.

Att en handling innehåller sekretessbelagda uppgifter betyder inte att hela handlingen behöver vara sekretessbelagd. Om namn eller andra personuppgifter tas bort kan kanske det övriga materialet göras offentligt. Begär att myndigheten sekretessprövar handlingen del för del.

Vilken är skillnaden mellan stark och svag sekretess?

Myndigheter hänvisar ofta till paragrafer med svag sekretess när de nekar att lämna ut handlingar. Men svag sekretess innebär att offentlighet är huvudregel och sekretess. För att kunna hävda sekretess måste myndigheten i sådana fall kunna visa att det är troligt att skada eller men kan uppstå. Den som vill ta del av en handling ska så klart trycka på att offentlighet är huvudregel.

Tre olika skaderekvisit avgör graden av sekretess. Värt att veta i sammanhanget är att "skada" avser ekonomisk skada, medan "men" handlar om andra typer av skada.

  • Svag sekretess eller "rakt skaderekvisit" innebär att offentlighet är huvudregel och sekretess undantag. Man känner igen det på formuleringen att uppgifter är offentliga om "det inte kan antas" att den enskilde lider en viss skada eller visst men om uppgiften utlämnas. Formuleringen återkommer i de paragrafer i Lagen om offentlighet och sekretess som stadgar svag sekretess.
  • Stark sekretess eller "omvänt skaderekvisit" betyder att huvudregeln är sekretess. I praktiken innebär det att sådana uppgifter mycket sällan lämnas ut "om det inte står klart att uppgiften kan röjas" utan att någon lider skada eller men som den återkommande formuleringen ungefär lyder i paragraferna med stark sekretess.
  • När skaderekvisit saknas gäller absolut sekretess. Uppgifterna i handlingen är då alltid sekretessbelagda.

Är "affärssekretess" giltigt skäl för avslag?

Offentlighetsprincipen gäller även i kommunala och landstingsägda bolag, stiftelser och ekonomiska föreningar (Se ovan). 

Bolag har större möjlighet än myndigheter att hävda affärssekretess. Ofta hänvisas till bestämmelserna om skydd för det allmännas (bolagets) ekonomiska intressen och om enskildas (affärspartners) ekonomiska intressen.

Tänk dock på att paragraferna i huvudsak bara stadgar svag sekretess. Det betyder att myndigheten eller bolaget måste visa att det finns skäl att anta att den enskilde lider ekonomisk skada.

Läs hela paragrafen som myndighetens eller bolagets nekande grundar sig på. Ofta finns undantag från sekretess när det gäller beslut. Vidare framgår även att sekretessen är tidsbegränsad.